III SA/Wr 342/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Barbara Ciołek, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w D. na § 6 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i określenie wysokości opłaty dodatkowej i sposobu pobierania tych opłat I. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy D. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. "A" sp. z o.o. z siedzibą w D. wniosła skargę na dwie uchwały Rady Miejskiej D. , tj. na uchwałę nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i określenia wysokości opłaty dodatkowej i sposobu pobierania tych opłat oraz na uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w D. oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 13 sierpnia 2019 r. zawarte w piśmie z dnia 10 lipca 2019 r. skargi zostały rozdzielone na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i zarejestrowane pod osobnymi sygnaturami. Pod sygnaturą akt III SA/Wr 343/19 została zarejestrowana sprawa na uchwa-łę nr [...]z dnia [...]r. , a pod sygnaturą III SA/Wr 342/19 skarga na uchwałę nr [...]z dnia [...]r. Wnosząc skargę na uchwałę Rady Miejskiej D. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i określenia wysokości opłaty dodatkowej i sposobu pobierania tych opłat skarżąca spółka zaskarżyła § 6 pkt 3 ust 3 uchwały, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Formułując zarzuty skargi strona skarżąca podniosła, że uchwała Rady Miejskiej D. z dnia [...]r., w części objętej zaskarżeniem, narusza: 1. art. 6 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej: u.s.g.) poprzez nakładanie nadmiernych obowiązków oraz przekroczenie delegacji ustawowej do regulowania kwestii pobierania opłat w strefie płatnego parkowania; 2. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie aktu prawnego, którego treść powoduje, że wątpliwości interpretacyjne rozstrzygane są na niekorzyść podmiotów poddanych jego regulacji; 3. art. 8 k.p.a. poprzez nie respektowanie zasady działania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej oraz nakładanie nadmiernych obowiązków, nieproporcjonalnych do celu i przedmiotu regulacji; 4. art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) poprzez nakazanie kierującym pozostawianie biletów parkingowych w widocznym miejscu za szybą, podczas gdy nakładanie takiego obowiązku jest przekroczeniem ustawowego uprawnienia gminy do regulacji sposobu pobierania opłaty. W rozwinięciu tych zarzutów strona wyraziła pogląd, że zapis § 6 ust. 3 pkt 3 uchwały wprowadza nadmierne restrykcje w zakresie możliwości odstąpienia od pobrania opłaty dodatkowej. Zdaniem strony, niezasadne, nadmiernie nieproporcjonalne, sprzeczne z treścią art. 8 k.p.a. oraz z zasadami współżycia społecznego jest wymaganie od korzystającego ze strefy płatnego parkowania, by oprócz zakupu biletu, musiał on również stawić się bezpośrednio w biurze strefy celem okazania tego biletu. Nadto, w zakreślonym czasie 20 minut od końca ważności biletu. Podkreślono, że cel regulacji (zapłata biletu parkingowego) zostaje osiągnięty poprzez samą opłatę za parking, a to daje podstawę do anulowania opłaty dodatkowej, nakładanej właśnie za brak uiszczenia należności. Zaakcentowano, że brak jest podstaw do żądania od parkujących, aby oprócz zakupu biletu parkingowego w związku z przekroczeniem czasu parkowania mieli oni jeszcze obowiązek okazania tego biletu w biurze SPP, pod rygorem uznania, że bilet nie został wykupiony. Niezależnie od braku podstawy prawnej do formułowania wspomnianego obowiązku, Zdaniem strony, sytuacja taka sprowadza się do zrównania sytuacji tych, którzy wykupili bilet, lecz nie okazali go w biurze SPP, z tymi osobami, którzy w ogóle nie wykupili biletu za korzystanie z miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania. Powołując się na wskazaną argumentację, skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...]r. w części zaskarżonej jako sprzecznej z prawem, oraz, o zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę, Gmina Miejska D. wniosła o oddalenie skargi. Zwróciła uwagę, że § 8 ust. 1 regulaminu SPP wynika generalna zasada, że opłatę za parkowanie należy wnieść bezzwłocznie, bez wezwania, z chwilą zajęcia miejsca parkingowego. Wskazała również, że wprowadzony zapis § 6 pkt 3 ust 3 uchwały daje kierowcom możliwość dodatkowych 6 minut na opłacenie postoju od czasu wypisania przez kontrolora zawiadomienia i stanowi ułatwienie wniesienia opłaty dla tych kierowców, którzy z różnych względów nie byli w stanie niezwłocznie wykupić biletu parkingowego (np. nie posiadali drobnych pieniędzy lub wykupili bilet w trakcie wypisywania zawiadomienia przez kontrolera). Zdaniem gminy, wprowadzenie dodatkowych 6 minut na zakup biletu parkingowego świetnie sprawdza się w praktyce. Wyjaśniając wprowadzenie kwestionowanej przez stronę regulacji gmina podniosła, że wprowadzenie kwestionowanego przez stronę zapisu miało na celu uszczelnienie systemu wnoszenia opłat albowiem wcześniejsze praktyki niektórych kierowców polegały na tym, że kierowcy nie nabywali biletu parkingowego niezwłocznie po zaparkowaniu, a dopiero po otrzymaniu zawiadomienia od kontrolera. Nabywając szybko najtańszy bilet w możliwym czasie 6 minut i celowo nie wykładając go za szybę, kierowcy mogli zajmować miejsce postojowe na jednym, najtańszym bilecie przez cały dzień albowiem kontroler może wypisać tylko jedno zawiadomienie w ciągu dnia dla danego postoju. W rezultacie, istniała możliwość do nadużyć, względnie, bilety były okazywane dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego (co generowało czas i koszty po stronie organu). Gmina Miejska D. podniosła również, że zaskarżona uchwała została poddana kontroli organu nadzoru (Wojewody D.), który w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]r. nie stwierdził nieważności kwestionowanego przez stronę uregulowania uchwały. W piśmie z dnia 11 października 2019 r. skarżąca spółka zawarła polemikę ze stanowiskiem gminy wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Podniosła, że organy władzy publicznej musza działać na podstawie i w granicach prawa. Podtrzymała również wcześniej wyrażony pogląd odnośnie do braku podstawy do żądania, by bilet parkingowy musiał być wyłożony za szybą jako dowodów zapłaty. Na poparcie wyrażonego w tej kwestii stanowiska strona odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/13 (CBOSA) akcentując, że w orzeczeniu tym wyraźnie wskazano, że brak biletu w widocznym miejscu nie może być utożsamiany z brakiem uiszczenia należności za parkowanie. Końcowo strona wyraziła pogląd, że kontrola sądowa sprawowana przez sąd administracyjny jest niezależna od kontroli nadzorczej sprawowanej przez Wojewodę D., stąd okoliczność, że Wojewoda D. nie dopatrzył się nieważności kwestionowanego przez stronę zapisu uchwały nie oznacza, że skarga w tym zakresie jest bezpodstawna. W piśmie procesowym z dnia 21 października 2019 r. Gmina Miejska D. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowana dopuszczalność ustalenia przez radę gminy sposobu dokumentowania uiszczenia opłaty parkingowej. Przykładowo, w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., syn. akt I OSK 154/12 (CBOSA) NSA wyraził pogląd, że nałożenie obowiązku umieszczenia biletu, czy abonamentu za parkowanie w strefie płatnej za przednią szyba samochodu nie narusza prawa. W nawiązaniu do zarzutu strony skarżącej, sformułowanego w piśmie z dnia 11 października 2019 r., gmina wskazała, że na biletach parkingowych nie wpisuje się numeru rejestracyjnego pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie wynikającej z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności, treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, jednocześnie prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102). Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z uwagi na objęcie skargą unormowań uchwały (wraz z załącznikiem), które już nie obowiązują, wyjaśnić też trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z kolei, w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14, CBOSA). Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem także do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu pod względem zgodności z prawem, podlegała uchwała Rady Miejskiej D. nr [...] z dnia [...] r., którą strona zaskarżyła w zakresie § 6 ust. 3 pkt 3 uchwały. W nawiązaniu do wcześniejszych uwag należy wskazać, że choć skarżony przepis przestał być elementem systemu prawa (na skutek utraty mocy uchwały Rady Miejskiej D. nr [...] z dnia [...]r.) to nadal mogą być rozstrzygane zdarzenia prawne, które zaszły w czasie jego stosowania. Taki stan rzeczy uzasadniał przeprowadzenie sądowej kontroli w odniesieniu do zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez stronę. Przed przejściem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zobowiązany jest zbadać dopuszczalność skargi z punktu widzenia art. 101 u.s.g. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została związana z kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Odwołując się do orzecznictwa Sąd zaznaczył, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W kontrolowanej sprawie istotne jest także to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku uchwały organu stanowiącego gminy, dotyczących płatnego parkowania, interes prawny strony skarżącej. Poza tym skarżący, posiadający siedzibę na terenie miasta D. i jako użytkownik strefy płatnego parkowania, wykazał - zdaniem Sądu - swój interes prawny naruszony zaskarżoną uchwałą, mającą charakter prawa miejscowego. Rozpoznając skargę pod względem merytorycznym należy wskazać na wstępie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art.13 b ust. 3 i 4 i art. 13 f ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086). We wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych zawarte zostało upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W przepisie art. 13b ust. 3 tej ustawy stanowi się bowiem, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13b ust. 4 w/w ustawy uszczegóławia regulację zawartą w ust. 3 wskazując, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania ustala między innymi: wysokość stawek opłaty i określa sposoby pobierania opłat. Dokonując kontroli zaskarżonego zapisu uchwały w zakresie wynikającym z przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że objęty skargą § 6 ust. 3 pkt 3 uchwały narusza prawo w sposób istotny i tym samym kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawiera normę kompetencyjną, uprawniając gminę do określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania. Należy zauważyć, że przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa, stąd redakcja kontrolowanego zapisu uchwały, wprowadzająca możliwość odstąpienia od pobrania opłaty dodatkowej pod warunkiem dokonania opłaty parkingowej w czasie 6 minut od czasu wypisania zawiadomienia o nieopłaconym postoju oraz jeśli kierujący pojazdem w czasie 20 minut od końca upływu ważności biletu parkingowego okaże go w biurze SPP stanowi, w ocenie Sądu, przekroczenie delegacji ustawowej, a jako takie, uzasadnia stwierdzenie nieważności tego przepisu uchwały. Nawiązując końcowo do podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności objęcia przepisów uchwały kontrolą organu nadzorczego należy wskazać, że nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza, ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Gminy D. na rzecz strony skarżącej kwotę kosztów w łącznej wysokości 797 zł składając się – uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, koszty wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Dz.U z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnika w wysokości 17 zł.