III SA/Wr 343/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Andrzej Nikiforów, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 2 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2023 r. nr SKO 4401.12.2023 w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi H. B. (dalej: strona, skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2023 r. Nr 4401.12.2023 utrzymujące w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej jako "Kpa") - postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Siechnicach (dalej: GKRPA) z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr 04/2023, opiniujące negatywnie wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie sprzedaży pod adresem: S., "ul. [...]" (dalej: sklep spożywczy). Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarżąca, prowadząca działalność gospodarczą pod firmą F., dnia 15 listopada 2021 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości: A - do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo, B - powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), C - powyżej 18 % zawartości alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r., 04/2023 Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Siechnicach negatywnie zaopiniowała otrzymany wniosek. Stwierdzono, że lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych narusza zasady usytuowania takich punktów, określone w uchwale nr LIII/451/18 Rady Miejskiej w Siechnicach z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie zasad ustanowienia na terenie Gminy Siechnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Sklep spożywczy jest bowiem usytuowany w odległości mniejszej niż 40 metrów od kościoła pw. Św. F. w S. Skarżąca na ww. postanowienie złożyła zażalenie w którym zarzuciła naruszenie: - art. 110 Kpa, w związku z art. 126 Kpa, poprzez naruszenie zasady związania decyzją (postanowieniem) polegającą na przystąpieniu do ponownych pomiarów w miejsce wydania na rzecz skarżącej zezwolenia na sprzedaż alkoholu, pomimo że w mocy pozostaje postanowienie Gminnej Komisji nr 13/2022, z dnia 8 sierpnia 2022 r., pozytywnie opiniujące lokalizację punktu sprzedaży; - art. 7 Kpa, art. 7b Kpa oraz art. 8 § 1 Kpa, poprzez rażące naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, z brakiem poszanowania zasad proporcjonalności, równego traktowania oraz bezstronności i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącej, która od 18 lat prowadzi działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu w tym samym miejscu i wobec której wykonano już czynności sprawdzające zakończone pozytywną decyzją Gminnej Komisji w formie postanowienia z dnia 8 sierpnia 2022 r., i od którego Gmina i Gminna Komisja nie wniosły sprzeciwu, zażalenia lub odwołania; - art. 17 ust. 2, w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez złamanie wyrażonych tam zasad i nieuzasadnione ograniczenie wolności podejmowania działalności gospodarczej i naruszenie istoty prawa własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie GKRPA z dnia 11 kwietnia 2023 r. Organ podkreślił, że sprawa zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie sprzedaży z wniosku skarżącej, była już przedmiotem postępowania administracyjnego, w ramach którego GKRPA wydała opinię pozytywną na temat lokalizacji tego punktu sprzedaży, natomiast Burmistrz Siechnic, decyzją z dnia 20 października 2022 r., odmówił skarżącej zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. (SKO 4221/82/22) uchyliło decyzję Burmistrza Siechnic, a sprawę skierowano do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Siechnic był związany postanowieniem GKRPA i nie mógł dokonać innej oceny zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego. Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. (WOP.7340.2.19.2021) Burmistrz Siechnic zwrócił się do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Siechnicach o ponowne zaopiniowanie lokalizacji punktu sprzedaży, w związku z demontażem czterech słupków, które zostały postawione przez przedsiębiorcę bez zgody Gminy jako współwłaściciela działki. Organ poinformował skarżącą o planowanych oględzinach wspomnianego punktu sprzedaży przez członków GKRPA, mających na celu weryfikację zachowania odległości wskazanej w uchwale z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie zasad ustanowienia na terenie Gminy Siechnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W trakcie oględzin, dokonanych w planowanym terminie, dokonano pomiaru odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie spożywczym od znajdującego się w pobliżu budynku kultu religijnego - kościoła. Jak wynika z protokołu oględzin, pomiaru dokonano kołem pomiarowym od drzwi wejściowych sklepu do drzwi wejściowych kościoła. Pierwszego pomiaru dokonano wzdłuż podjazdu, do miejsca styku chodnika z drogą szutrową i dalej ciągiem komunikacyjnym. Ustalono odległość [...] m. Drugi pomiar został dokonany od drzwi wejściowych sklepu schodami do przeszkody na schodach (szafy przytwierdzonej do podłoża przez właściciela sklepu), dalej ciągiem komunikacyjnym. Odległość wyniosła [...] m. Trzeci pomiar został dokonany od drzwi sklepu od końca podjazdu bezpośrednio na drogę szutrową i dalej ciągiem komunikacyjnym. Odległość wyniosła [...] m. Przebieg mierzonej trasy pokazano na zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Skarżąca zgłosiła do protokołu uwagę dotyczącą wydanej już pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Siechnicach na temat lokalizacji sklepu i jej wiążącego charakteru. W dokumencie sporządzonym dnia 3 kwietnia 2023 r. przez członków GKRPA, określonym jako "Analiza zgromadzonego materiału" stwierdzono, że w obecnym stanie faktycznym żaden z trzech przeprowadzonych pomiarów nie spełnia warunku zachowania odległości od budynku kultu religijnego. Wyjaśniono ponadto, że wydając poprzednio pozytywną opinię w sprawie bazowano na pomiarze przeprowadzonym dnia 8 sierpnia 2022 r., kiedy to droga dojścia do sklepu była wydłużona istniejącymi trwałymi przeszkodami, przy czym Komisja nie ma podstaw do badania, czy przeszkoda ta została wybudowana na podstawie odpowiedniej zgody. Obecnie pomiary zostały przeprowadzone po demontażu przez Gminę trwałej przeszkody w postaci słupków, które zostały postawione przez przedsiębiorcę bez zgody Gminy jako współwłaściciela działki. W oparciu o powyższe Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Siechnicach w dniu 11 kwietnia 2023 r. wydała postanowienie nr 04/2023, negatywnie opiniujące wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie sprzedaży w sklepie spożywczym. W ocenie Kolegium zgodnie z art. 79 Kpa strona wzięła udział w oględzinach, co umożliwiło jej zgłoszenie zastrzeżeń. Skarżąca nie zakwestionowała poprawności dokonanych pomiarów odległości sklepu od kościoła. Kolegium wskazało, że członkowie GKRPA wymierzyli odległość pomiędzy miejscem sprzedaży napojów alkoholowych a kościołem zgodnie z treścią § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Siechnicach z dnia 23 sierpnia 2018 r. LIII/451/18 w sprawie zasad ustanowienia na terenie Gminy Siechnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 5 września 2018 r., poz. 4221). Wyniki pomiaru jednoznacznie wskazują, że wymierzona odległość jest mniejsza niż wymagane wskazaną uchwałą 40 metrów. Kolegium stwierdziło również, że opinia GKRPA nie ma wiążącego charakteru dla samej Komisji i dysponuje ona możliwością wydania nowej opinii w sprawie lokalizacji miejsca sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie spożywczym, o ile zwrócił się o to organ prowadzący postępowanie i wniosek uzasadniony był zmianami stanu faktycznego. Kolegium podkreśliło, że wniosek Burmistrza Siechnic z dnia 23 lutego 2023 r. uzasadniony był zmianami stanu faktycznego, istotnymi dla treści potencjalnego rozstrzygnięcia, dotyczącymi bowiem przebiegu trasy od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych do kościoła. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 110, w związku z art. 126, art. 106 § 1 i art. 140 Kpa, poprzez naruszenie zasady związania decyzją (postanowieniem) polegającą na przystąpieniu do ponownych pomiarów pomimo pozostawania w mocy postanowienia Gminnej Komisji nr 13/22 z dnia 8 sierpnia 2022 r., pozytywnie opiniującej lokalizację punktu sprzedaży; - art. 7, w związku z art. 7b, art. 8 i art. 140 Kpa, poprzez rażące naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej z jednoczesnym brakiem poszanowania zasady proporcjonalności, równego traktowania, bezstronności, co łącznie przyczyniło się do nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącej która od 18 lat prowadzi działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu w tym samym miejscu, a nadto wobec której wykonano już czynności sprawdzające polegające na zaopiniowaniu punktu sprzedaży alkoholu zakończone pozytywną decyzją Gminnej Komisji wydaną w formie postanowienia z dnia 8 sierpnia 2022 r., a co do którego to orzeczenia ani Gminna Komisja ani Gmina Siechnice nie wniosły sprzeciwu, zażalenia czy odwołania; - art. 17 ust. 2, w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez złamanie wyrażonych tam zasad, poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności podejmowania działalności gospodarczej i naruszenie istoty prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje; Skarga jest bezzasadna. Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz.165), sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18 % zawartości alkoholu (art. 18 ust.3 ustawy). Po myśli art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, powyższe zezwolenia organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 - 3 wskazanej ustawy. Według tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Organ wydający zezwolenie jest obowiązany do współdziałania organu z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych, która powinna ustalić, czy nie wyczerpano limitu w odniesieniu do napojów zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo oraz czy punkt sprzedaży spełnia wymogi co do zasad usytuowania. Uwzględniając art. 106 § 5 k.p.a. wydanie opinii przez współdziałającą w wydaniu pozwolenia gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do postanowienia ma zastosowanie art. 124 k.p.a., regulujący treść postanowienia i wymogi dotyczące uzasadnienia prawnego i faktycznego. Należy także wskazać art. 126 k.p.a. i art. 107 ust. 3 k.p.a., stanowiący, że uzasadnianie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne powinno zwierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Wydając opinię gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w trybie uznania administracyjnego. Nakłada to na ten organ obowiązek należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym, a nie innym rozstrzygnięciem. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że następstwem takiego charakteru opinii jest dopuszczalność kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., II SA 1751-1753). Organ obowiązany jest zachować wymogi postępowania administracyjnego, szczególnie: art. 7 Kpa, nakładający na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 Kpa, wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 Kpa, zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 Kpa, przyjmujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Wskazując na wynikający z art. 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy wymóg oceny przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą regulującą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Sąd stwierdza, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które polega na ogół na przeprowadzeniu oględzin, utrwalonych w protokole, zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 Kpa, czy na sporządzeniu dokumentacji graficznej, z której można jednoznacznie ustalić miejsce położenia punktu sprzedaży w odniesieniu do obiektów, którym rada gminy przyznała w uchwale ochronę. Takie oględziny miały miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z powyższej regulacji wynikają ponadto dwa istotne wnioski: po pierwsze wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a po drugie zakresem przedmiotowym opinii wydawanej przez gminną komisję jest kwestia dotycząca zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy regulującej to zagadnienie. Należy tym samym podkreślić, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię musi się odnieść do istoty zagadnienia, czyli ocenić czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Bowiem do wyłącznej kompetencji gminnej komisji należy ocena zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady. Sąd podkreśla, że wobec treści wniosku skarżącej o wydanie wnioskowanego pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo, powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), powyżej 18 % zawartości alkoholu w prowadzonym sklepie zastosowanie znalazł § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Siechnicach z dnia 23 sierpnia 2018 r. Nr LIII/451/18 w sprawie zasad ustanowienia na terenie Gminy Siechnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 5 września 2018 r., poz. 4221). Zgodnie z którym ustala się zasady usytuowania na terenie Gminy Siechnice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiąc, że punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 40 metrów od budynków kultu religijnego. Wyniki pomiaru jednoznacznie wskazują, że wymierzona odległość jest mniejsza niż wymagane wskazaną uchwałą 40 metrów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. (SA/Gd 2824/93) przyjął, że przez zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W uchwałach opartych o art. 12 ust. 2 ustawy zasady usytuowania mogą być określane przez wskazanie odległości od określonych obiektów, w jakiej usytuowany powinien być punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W zasadach sytuowania możliwe jest także różnicowanie kryteriów usytuowania w zależności od tego, czy punkt jest przeznaczony do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Oczywistym jest, że w powołanej uchwale Rady Miejskiej w Siechnicach z 23 sierpnia 2018 r. przyjęto jako kryterium konkretną odległość, dokładnie 40 m. W treści uchwały opisano też sposób mierzenia wskazanej odległości. Jak wynika z protokołu oględzin, pomiaru dokonano kołem pomiarowym od drzwi wejściowych sklepu do drzwi wejściowych kościoła. Pierwszego pomiaru dokonano wzdłuż podjazdu, do miejsca styku chodnika z drogą szutrową i dalej ciągiem komunikacyjnym. Ustalono odległość [...] m. Drugi pomiar został dokonany od drzwi wejściowych sklepu schodami do przeszkody na schodach (szafy przytwierdzonej do podłoża przez właściciela sklepu), dalej ciągiem komunikacyjnym. Odległość wyniosła [...] m. Trzeci pomiar został dokonany od drzwi sklepu od końca podjazdu bezpośrednio na drogę szutrową i dalej ciągiem komunikacyjnym. Odległość wyniosła [...] m. Przebieg mierzonej trasy pokazano na zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. W dokumencie sporządzonym dnia 3 kwietnia 2023 r. przez członków GKRPA, określonym jako "Analiza zgromadzonego materiału" stwierdzono, że w obecnym stanie faktycznym żaden z trzech przeprowadzonych pomiarów nie spełnia warunku zachowania odległości od budynku kultu religijnego. Wyjaśniono ponadto, że wydając poprzednio pozytywną opinię w sprawie bazowano na pomiarze przeprowadzonym dnia 8 sierpnia 2022 r., kiedy to droga dojścia do sklepu była wydłużona istniejącymi trwałymi przeszkodami. W analizowanej sprawie negatywna opinia w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spowodowana była zbyt małą odległością pomiędzy ewentualnym punktem sprzedaży wyrobów alkoholowych a kościołem. Oznacza to, że kwestia pomiaru odległości musi być rozpatrywana z uwzględnieniem rodzaju obiektu chronionego, który w ocenie Sądu bezsprzecznie zalicza się do obiektów wskazanych w § 1 pkt 1 uchwały Nr LIII/451/18, okoliczności tej nie przeczy również skarżąca. Sąd stwierdza, że powyższa ocena przekonuje w sposób nie budzący wątpliwości, że motywy jakimi kierowały się organy rozpoznające sprawę, a które stanowiły uzasadnienie dla negatywnej opinii wniosku skarżącej są wynikiem wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy pod kątem wymogów zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w uchwale nr LIII/451/18 Rady Miejskiej w Siechnicach. W konsekwencji, wobec ustalenia prawidłowego dokonania pomiarów odległości pomiędzy ewentualnym punktem sprzedaży wyrobów alkoholowych i obiektu chronionego, za nieuzasadniony uznać należy zarzut skarżącej naruszenia art. 7, art, 7b, art 8, art. 140 Kpa. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. art. 110, w związku z art. 126, art. 106 § 1 i art. 140 Kpa, poprzez naruszenie zasady związania decyzją (postanowieniem) polegającą na przystąpieniu do ponownych pomiarów pomimo pozostawania w mocy postanowienia Gminnej Komisji nr 13/22 z dnia 8 sierpnia 2022 r., pozytywnie opiniującej lokalizację punktu sprzedaży. Należy jeszcze raz podkreślić, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy jest wydawana na podstawie art. 106 Kpa. Powyższe skutkuje brakiem możliwości twierdzenia, że organ współdziałający, to jest Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Siechnicach, jest związana treścią wcześniej wydanej opinii. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, jego stanowisko nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w danej instancji. Opinia jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Skoro zatem opinia jest oceną faktów, oczywistym jest, że organ współdziałający nie może być związany treścią wcześniej wydanej opinii w sytuacji, gdy stan faktyczny uległ zmianie. Odnosząc się zatem do podstaw wydania ponownie przez GKRPA opinii odnośnie tego samego punktu sprzedaży, co do którego wydano poprzednio opinię pozytywnie oceniającą spełnienie warunków usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych wskazać należy, że pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia GKRPA z 8 sierpnia 2022 r., którym pozytywnie zaopiniowano wniosek skarżącej, nie stanowiło przeszkody do przeprowadzenia kolejnych pomiarów odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od miejsca chronionego, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej Siechnic nr LIII/451/18 (tj. budynku kultu religijnego – Kościoła p.w. Św. F. w S.) oraz wydania kolejnego postanowienia, opiniującego negatywnie wniosek strony o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Postanowienie GKRPA, wydawane jest bowiem zawsze w odniesieniu do określonego stanu faktycznego, który w rozpoznawanej sprawie uległ zmianie pomiędzy datą wydania postanowienia GKRPA z 8 sierpnia 2022 r. a wnioskiem Burmistrza o kolejne opiniowanie (23 lutego 2023 r.). W tym okresie bowiem doszło do demontażu słupków, które ograniczały możliwość bezpośredniego dojścia do punktu sprzedaży krótszą drogą, stanowiąc trwałą przeszkodę, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przy tym kwestia sporu cywilnego dotyczącego prawa własności działki, na której te słupki zostały posadowione i legalności działań polegających na ich montażu i demontażu (a w konsekwencji dowody dotyczące postępowania przed sądem powszechnym na okoliczność rozstrzygnięcia wielkości oraz granic działki nr 120) nie mogła mieć znaczenia z punktu widzenia oceny zaistniałego w wyniku tych działań stanu faktycznego tj. braku obecnie trwałej przeszkody ograniczającej dostęp do punktu sprzedaży (w postaci ww. słupków), skutkującego tym, że wartości ustalone w wyniku przeprowadzonych pomiarów odległości punktu sprzedaży od obiektu chronionego nie odpowiadają wymogom uchwały nr LIII/451/18. Za bezpodstawne należy uznać zarzuty braku poszanowania zasady proporcjonalności, równego traktowania czy bezstronności strony skarżącej, gdyż brak jest podstaw do twierdzenia, że organy administracji rozpatrywały sprawę w sposób odmienny, niż uczyniłyby to w stosunku do innego podmiotu. W ramach toczącego się postępowania organ nie może także brać pod uwagę takich czynników jak np. długość prowadzenia działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.