III SA/Wr 343/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 30 czerwca 2025 r. Nr SKO.DP/41/10/25 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oddala skargę w całości. C. P. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium, SKO, organ II instancji) z 30 czerwca 2025 r. nr SKO.DP/41/10/25 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajecie be pozwolenia pasa drogowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne. Burmistrz Miasta Zgorzelec (dalej: organ I instancji, Burmistrz) ustalił, że strona po wybudowaniu budynku na działce nr [...]/[...] (obręb [...], [...]-[...]), zlokalizowanej przy "ul. [...]" w Z., której jest właścicielem, ogrodził nieruchomość za pomocą metalowych paneli. Wskazano, że ogrodzenie to usytuowane jest również w drodze gminnej ("ul. [...]") nr działki [...]/[...] (obręb [...], [...]-[...]), której zarządcą jest Burmistrz Miasta Zgorzelec (w aktach znajdują się zdjęcia ogrodzenia z 22 grudnia 2022 r.). Pismem z 2 lutego 2023 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania sprawie i o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin zajęcia pasa drogowego. W dniu 16 lutego 2023 r. przeprowadzono planowane oględziny. Z czynności tej sporządzono protokół, w którym umieszczono oświadczenie C. P. o zobowiązaniu się strony do usunięcia tego ogrodzenia. Strona odmówiła podpisania protokołu. Po upływie tego terminu została ponownie przeprowadzona wizja lokalna, podczas której stwierdzono, że ogrodzenie w dalszym ciągu jest posadowione na drodze gminnej "ul. [...]" nr dz. [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) w Z. Organ I instancji wskazał (w notatce z dnia 19 lipa 2023 r. sporządzonej przez młodszego referenta Wydziału Infrastruktury), że 17 lipca 2023 r. skontaktowano się telefonicznie ze skarżącym. Z notatki wynika również, że w dniu 18 lipca 2023 r. oddzwoniła sekretarka z biura skarżącego, która przekazała, że sprawa jest w toku a strona szuka firmy do ogrodzenia, zakupuje materiał i trochę to potrwa ze względu na okres urlopowy. W ww. notatce wskazano również, że z uwagi na fakt, iż teren przy "ul.[...]" na działce nr [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) jest ogrodzony to nie ma możliwości zrobienia pomiarów, w związku z czym pomiary sporządzono poprzez portal geoportal.gov. Następnie decyzją z 31 lipca 2023 r. (nr WI.7021.4.2023) została wymierzona stronie kara pieniężna za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej "ul. [...]" nr dz. [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) w Z. w wysokości 655.847,32 zł. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z 27 września 2023 r. nr SKO.RD/41/77/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium, organ II instancji) uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu stwierdzonych braków: wezwaniu świadka - byłego pracownika urzędu, zajmującego się we wcześniejszym okresie przedmiotową spraw do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących dokonania pomiaru zajętego przez skarżącego pasa drogowego, powołaniu biegłego w celu wykonania pomiaru powierzchni zajętego pasa drogowego oraz po przeprowadzeniu ekspertyzy pomiaru powierzchni zajętego bez zezwolenia spornego pasa drogowego w dniu 27 lutego 2024 r. Burmistrz wydał decyzję (nr WI.7021.4.2023), w której ponownie wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, tym razem w wysokości 685.080,00 zł. W wyniku postępowania odwoławczego, decyzją z 22 kwietnia 2024 r. (nr SKO.DP/41/5/24) organ II instancji po raz drugi uchylił decyzję Burmistrza w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań określonych w decyzji z 27 września 2023 r., w tym w szczególności nie wyjaśniono przebiegu granic pasa drogowego drogi gminnej w obrębie "ul. [...]" w Z. oraz działki nr [...]/[...], w miejscu naruszenia przez stronę w formie umieszczenia ogrodzenia, nie uzupełniono dokumentacji, która byłaby istotna w sprawie, w tym dołączenia mapy zasadniczej, nie odniesienie się do dokumentacji zdjęciowej, nie wypowiedziano się w zakresie stanowiska, dlaczego powierzchnią zajęcia powinien być objęty obszar wykraczający poza teren, na którym umieszczono ogrodzenie. Następnie w dniu 7 sierpnia 2024 r. Burmistrz wydał decyzję (nr WI.7021.4.2023), w której wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 685.080,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia drogi gminnej "ul.[...]" nr dz. [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) w Z. Wobec rozpoznania odwołania strony, decyzją z 29 listopada 2024 r. (nr SKO.DP/41/15/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że organ I instancji w dalszym ciągu nie wykazał przesłanek uzasadniających nałożenie kary pieniężnej, w szczególności ponownie nie wskazano, z jakiego powodu powierzchnią zajęcia pasa drogowego powinien zostać objęty obszar wykraczający poza teren, na którym bezpośrednio umiejscowiono ogrodzenie, nie wykazał przyczyny rozbieżności wynikających z mapy zasadniczej z 25 czerwca 2024 r., przejawiającej się tym, że zaznaczony na mapie obszar zajęcia pasa drogowego obejmuje również częściowo teren działki nr [...]/[...]([...]), podczas gdy decyzja organu I instancji z 7 sierpnia 2024 r. odnosi się w swym rozstrzygnięciu wyłącznie do działki nr [...]/[...] przy "ul. [...]". Kolegium zauważyło, że pomimo, iż z wydanej decyzji wynika, że pas drogowy został zajęty na powierzchni [...] m2, ale ustaleń w tym zakresie nie objęto utrwaleniem, w pisemnym protokole, sporządzonym z przeprowadzonych oględzin (16 lutego 2023 r.), z dokumentacji nie wynika, czy zdjęcia miejsca zajęcia pasa drogowego znajdujące się w aktach sprawy nie wykonane zostały w trakcie przeprowadzonych oględzin, czy też stanowiło odzwierciedlanie czynności od oględzin niezależnych, a jeżeli tak, w jakiej konkretnej dacie dokument ten powstał. Ponadto ponownie brak jest w uzasadnieniu decyzji Burmistrza stanowiska odnośnie przesłanek jakim się kierował przy przyjęciu, że powierzchnią zajęcia powinien być objęty obszar wykraczający poza teren, na którym bezpośrednio umieszczono sporne ogrodzenie. Po raz czwarty rozpoznając sprawę Burmistrz wydał decyzję 11 marca 2025 r. (nr WI.7021.4.2023), którą nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 685.080,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej "ul. [...]" nr dz. [...]/[...] (Obr.[...], [...]-[...]) w Z. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podkreślił, że wskazaną decyzją Kolegium z 29 listopada 2024 r. rozbieżność wynikła, z dwóch różnych metod pomiaru zajętego bez zezwolenia pasa drogowego dz. Nr [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]), bowiem przy wydawaniu decyzji z 31 lipca 2023 r. Burmistrz wziął pod uwagę pomiar zmierzony narzędziem dostępnym w internetowym portalu o nazwie geoportal.gov.pl, natomiast w związku z decyzją Kolegium z 29 listopada 2024 r., organ I instancji zlecił wykonanie pomiarów zajętego pasa drogowego bez zezwolenia dz. Nr [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]), których odzwierciedleniem jest operat pomiarowy z 22 stycznia 2024 r. i Burmistrz wydając decyzję z 27 lutego 2024 r. wyliczył karę na podstawie operatu. Organ I instancji odnosząc się do uzasadnienia Kolegium w sprawie dokumentacji fotograficznej, stanowiącej materiał dowodowy, wyjaśnił, że stanowi on odzwierciedlenie czynności od oględzin przeprowadzonych w dniu 16 lutego 2023 r. Burmistrz wyjaśnił, że materiał dowodowy w postaci zdjęć z lat: 2021, 2022, 2023, które zostały wykonane, przez firmę zewnętrzną na zlecenie Gminy obrazują wideo rejestrację pasów drogowych w tym "ul. [...]" na wysokości dz. [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) graniczącej bezpośrednio z działką [...]/[...] (Obr. [...], [...] – [...]) i stanowią na podstawie art. 75 § 1 ust. 1 k.p.a. dowód w sprawie. Podobnie, w opinii organu I instancji, istotnym materiałem dowodowym potwierdzającym fakt, że ogrodzenie istniało jest również dokumentacja zdjęciowa z przeprowadzonego w 22 grudnia 2022 r. okazania granic pasa drogowego drogi gminnej dz. nr [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) dokonanego na zlecenie Gminy Miejskiej Zgorzelec. Burmistrz wyjaśnił również, że 20 lipca 2023 r. w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej pracownik Urzędu Miasta Zgorzelec udokumentował w postaci wykonanych zdjęć istniejące ogrodzenie w pasie drogowym drogi gminnej dz. nr [...]/[...] (Obr. [...]I, [...]-[...]) "ul. [...]" w Z. W konsekwencji zaskarżoną decyzją z 30 czerwca 2025 r. (nr SKO.DP/41/10/25) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta Zgorzelca. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 dalej k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 dalej u.d.p.). Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przywołało dotychczasowy przebieg sprawy i przywołało treść art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 12 ustawy o drogach publicznych i podkreśliło, że w ustalonym stanie faktycznym wynikającym z zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należało, iż doszło do zajęcia przez skarżącego pasa drogowego drogi gminnej w obrębie "ulicy [...]" w Z. w granicach działki nr [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) o pow. [...] m2, co uzasadnia nałożenie na podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego kary pieniężnej. Organ II instancji stwierdził, że zebrany i wymieniony szczegółowo materiał dowodowy w postaci dokumentacji zdjęciowej oraz pomiarów sporządzonych przez uprawionego geodetę, które znajdują odzwierciedlenie w operacie pomiarowym z 22 stycznia 2024 r. oraz mapy zasadniczej, wskazuje, że skarżący zajmował w okresie od 2 lutego 2023 r. do 31 lipca 2023 r. pas drogi gminnej w obrębie "ulicy [...]" w Z. w granicach działki nr [...]/[...] (Obr. [...]I, [...]-[...]), poprzez usytuowanie w jego granicach ogrodzenia o pow. [...] m2. Kolegium przypomniało, że na zajęcie powyższego pasa drogowego nie zostało udzielone stosowne zezwolenie. Odnośnie zajętej powierzchni pasa drogowego, w ocenie Kolegium zgodzić należało się z Burmistrzem, że zajęcie pasa drogowego w taki sposób, że uniemożliwia ono korzystanie z części działki przez zarządcę (przez takie umiejscowienie ogrodzenia, które uniemożliwia dostęp), uzasadnia uznanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego nie tylko w obszarze, na którym posadowione jest samo ogrodzenie, ale również w zakresie, w jakim ogrodzenie to uniemożliwia korzystanie z działki. Ogrodzenie zostało usytuowane w sposób uniemożliwiający dostęp do części działki nr [...]/[...] przy "ul. [...]" w Z. Organ II instancji wyjaśnił, że wysokość kary za zajęcie pasa drogowego ustalona został w sposób prawidłowy na podstawie uchwały Rady Miasta Zgorzelec nr 462/2022 z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Woj. Dolnośląskiego z 2022 r., poz. 6264) oraz uchwały nr 478/2022 Rady Miasta Zgorzelec z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr 462/2022 Rady Miasta Zgorzelec z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Woj. Dolnośląskiego z 2023 r., poz. 257), zgodnie z którą stawka za usytuowanie w pasie drogowym innych elementów wynosi 1,73 zł za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego. Opłata określona za okres od 02.02.2023 r. do 31.07.2023 r. (180 dni) x [...] m2 x 1,73 x 10 = 685 080,00 zł. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. a) art. 80 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów i nieuwzględnienie zarzutów dotyczących okresu rzekomego zajmowania pasa drogowego; zajmowania co najwyżej powierzchni pod ogrodzeniem; wykonania ogrodzenia przez podmiot trzeci bez zgody i wiedzy skarżącego, żeby było ono posadowione poza działką strony; brak wykazania szczegółowo w którym miejscu było ogrodzenie w okresie za który nałożono kary; brak odniesienia się dlaczego kara została nałożona za okres sprzed przeprowadzenia oględzin i do dnia 31 lipca, jeśli ostatnie oględziny były jeszcze przed tą datą; brak wykazania, że rzekomo zajęta działka była w rzeczywistości pasem drogowym; oraz inne wskazane w uzasadnieniu; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności niewzięcie pod uwagę powierzchni zajętej przez samo ogrodzenie; c) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; d) art. 8 k.pa. poprzez brak równego traktowania strony i brak bezstronności organu I instancji. Ponadto strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że doszło do zajęcia pasa drogowego, podczas gdy do takiego zdarzenia w ogóle nie doszło, a mimo to zastosowano przepisy dotyczące takiego bezumownego zajęcia. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania. Skarżący uzasadnił skargę w szczególności podkreślając, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w jego ocenie nie zajął żadnego pasa drogowego, a Burmistrz nie wykazał żeby tak było. Podkreślił, że płyty metalowe na ogrodzenie zostały zamontowane przez profesjonalną firmę zajmującą się posadowieniem ogrodzeń i ona zamontowała je na jego działce, w związku z czym to ta firma winna być pociągnięta do odpowiedzialności, a nie skarżący. Skarżący zakwestionował także sentencję decyzji oraz jej uzasadnienie, ponieważ jego zdaniem, zawiera błędy rachunkowe, podano ilość dni rzekomego naruszenia - 180, wskazując że jest to okres od 2 lutego do 31 lipca 2023 r., chociaż jest to 179 dni. Ponadto zakwestionował daty początkowego i końcowego naliczenia kary jako nie udowodnione. Zakwestionował ustalenia telefoniczne z Burmistrzem. Dodatkowo wskazał, że Burmistrz nie rozliczył się z nim za wybudowane przez skrżącego przejścia dla pieszych i chodnik przy "ul. [...]" oraz wykonany na rzecz miasta mur oporowy, który chroni przed zalaniem miejski plac zabaw, a które to skarżący wykonał na własny koszt. Skarżący wskazał, że potrąca tę niezasadną karę z kwotami które wydał za miasto na powyższe inwestycje, a których do dzisiaj organ mu nie zwrócił. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy, przyjął co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 30 czerwca 2025 r. (nr SKO.DP/41/10/25) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zgorzelec z 11 marca 2025 r. (nr WI.7021.4.2023) orzekającą o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 685.080,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa ruchu drogowego drogi gminnej w obrębie "ul.[...]" w Z. poprzez umieszczenie w jego granicach ogrodzenia o powierzchni [...] m2 przez okres 180 dni. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy przywołać należy podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, którą jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Odnotować przy tym należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 (bez zastosowania w tej sprawie), są dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta), a więc w niniejszym przypadku Burmistrz Miasta Zgorzelec. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przy czym pasem drogowym (o którym mowa we wskazanych powyżej przepisach) jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W rozumieniu przepisu art. 1 u.d.p., z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Przeznaczeniem drogi jest przede wszystkim prowadzenie ruchu drogowego. Inne niż przewidziane ustawą przeznaczenie pasa ruchu drogowego może kolidować z realizacją ustawowych zadań zarządcy drogi. Z przytoczonych powyżej norm wynika, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wyjątkiem, obwarowanym ścisłymi warunkami określonymi ustawowo, w tym także sankcją za bezprawne korzystanie z pasa drogi publicznej. Kara pieniężna uregulowana w art. 40 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu, polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 872/11; a także wyroki NSA: z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09 oraz z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11). Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz.1691 dalej k.p.a.), zgodnie z którym: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.", art. 77 § 1 k.p.a, który stanowi: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno więc zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, pamiętać przy tym należy o treści art. 80 k.p.a. "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.", z tym, że organy prowadzące postępowanie musza brać pod uwagę treść art. 81 k.p.a. "Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2." oraz art. 81a §1 k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony." Biorąc pod uwagę wskazane regulacje, należy stwierdzić, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych, Sąd stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja miałaby naruszać prawo w stopniu uzasadniający jej uchylenie. Zarzuty skargi niepodjęcia przez organy działań mających na celu wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy są nieuzasadnione. W sprawie biorąc pod uwagę zasady wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przeprowadzono szereg dowodów, które doprowadziły do słusznego twierdzenia, że działanie skarżącego spełniło przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W aktach sprawy znajduje się protokół z 16 lutego 2023 r. (wraz z załączonym do nich materiałem fotograficznym) oraz protokół z 9 stycznia 2024 r. z przeprowadzonej ekspertyzy pomiaru powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej "ul. [...]" nr dz. [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) w Z., z której sporządzono operat pomiarowy 22 stycznia 2024 r. przez uprawnionego geodetę. Do akt została również dołączona mapa zasadnicza dotycząca pasa drogowego drogi gminnej "ul.[...]" nr dz. [...]/[...] (Obr. [...]I, [...]-[...]) w Z. wykonana przez uprawnionego geodetę na dzień 25 czerwca 2024 r. Organy dążyły do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. W aktach znajdują się pisemne wyjaśnienie powołanego geodety, w których wykazano, że przy wykonanych pomiarach 9 stycznia 2024 r. (których odzwierciedleniem jest operat pomiarowy z 22 stycznia 2024 r.) uwzględniono działkę nr [...]/[...] (Obr. (Obr [...], [...]-[...]) ze względu na fakt usytuowania również na niej ogrodzenia. W wyjaśnieniach wskazano jednak, że dostrzeżono, że właścicielem wskazanej działki jest skarżący i w konsekwencji wymierzając karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego "ul.[...]" dz. nr [...]/[...] (Obr. [...], [...]-[...]) w Z. nie wzięto tej działki pod uwagę ustalając wysokość kary. Nie uszło uwadze Sądu, że do wyjaśnień została dołączona ponownie mapa zasadnicza z legendą i szczegółowym opisem. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału, wskazać należy, że mapa zasadnicza jest standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu. Jest więc oczywiste, że wydruk takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co ma znaczenie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego (np. wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2025 r. VIII SA/Wa 309/25). W sprawie podjęto również działania mające na celu wyjaśnienie dokładnego czasu sporządzonej dokumentacji fotograficznej i okoliczności ich wykonania oraz wytłumaczenia rozbieżność w ustaleniu powierzchni zajętego pasa drogowego ustalonego w trakcie oględzin z 16 lutego 2023 r. i wynikającego z pomiarów dokonanych przez powołanego geodetę. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dokumentacja zdjęciowa załączona do akt potwierdza zajęcie pasa drogowego przez skarżącego poprzez wybudowanie metalowego płotu ogradzającego nieruchomość skarżącego usytuowanego na drodze gminnej. Natomiast skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzający krótszy czas zajęcia pasa drogowego, nie przedstawił również żadnej przekonującej argumentacji, że wykonane w toku kontroli fotografie płotu, zostały sporządzone w innych datach. W sprawie ustalono także w jakim okresie skarżący zajmował pas drogowy drogi gminnej przyjmując korzystną dla niego datę początkową jako datę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego ogrodzenia usytuowanego przy "ul.[...]" w Z., a datę końcową termin wydania pierwszej decyzji Burmistrza Miasta Zgorzelec 31 lipca 2023 r. Skarżący był informowany o przeprowadzanych przez organy czynnościach procesowych. Uczestniczył w oględzinach 16 lutego 2023 r. (pomimo nie podpisania protokołu), z treści protokołu wynika natomiast, że skarżący poinformował przedstawicieli Miasta, że zlikwiduje ogrodzenie w terminie trzech miesięcy. Ponadto z notatki urzędowej z 17 lipca 2023 r. sporządzonej przez młodszego referenta Wydziału Infrastruktury (znajdującej się w aktach sprawy) wynika, że przedstawiciele urzędu Miasta skontaktowali się z pracownikami skarżącego w sprawie usunięcia metalowego ogrodzenia. Skarżący był również poinformowany o powołaniu biegłego w celu wykonania pomiaru powierzchni zajętego pasa drogowego. Każdorazowo strona była informowana o konieczności przedłużenia postępowania, o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Natomiast skarżący poza wnoszeniem środków zaskarżenia nie przedstawiał żadnych dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń. W konsekwencji analiza akt kontrolowanej sprawy dostarcza, w opinii Sądu orzekającego w tej sprawie, podstaw aby stwierdzić, że ustalenia organu poczynione w zakresie postępowania dowodowego w sprawie usytuowaniu w pasie drogi publicznej spornej konstrukcji bez zezwolenia zarządcy drogi, poczynione zostały z uwzględnieniem dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać ponownie należy należy, że w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy w postaci notatek z przeprowadzonych kontroli, dokumentacji zdjęciowej, szkiców dokumentacyjnych, dołączonych map zasadniczych oraz określenie obszaru zajęcia na podstawie pomiarów geodezyjnych wykonanych 9 stycznia 2024 r., wyjaśnień uprawnionego geometry, co daje podstawę do stwierdzenia, że zarówno przyjęta przez organ kwalifikacja stanu zajęcia pasa drogowego jako zajęcie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.p.d., tj. zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.p.d., jak i powierzchnia zajęcia ustalona przez organ odwoławczy i stanowiąca podstawę do wyliczenia kwoty kary pieniężnej nałożonej na stronę skarżącą zgodnie ze stawką wynikającą z § 5 pkt. 2 uchwały Rady Miasta z 29 grudnia 2022 r., nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Podsumowują przypomnieć należy, że "Konstrukcja administracyjnej kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy, czy od powstania szkody, lecz od samego faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy" (zob. wyrok z dnia 17 marca 2026 r. II GSK 6/23 publ. LEX nr 4083617). Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, a także niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13). Dlatego podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące jego zasług dla Miasta Zgorzelca oraz problem nierozliczonych wierzytelności jakie posiada względem tego Miasta nie mają znaczenia przy ocenie legalności nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając powyższe na uwadze Sąd, wobec niedopatrzenia się także innych naruszeń przepisów prawa procesowego oraz materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.