III SA/Wr 344/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Sędziowie Sędzia WSA - Maciej Guziński Asesor WSA - Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 10 czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia 14 czerwca 2004 r. nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 10 czerwca 2005 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 1998 r. Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania T. C. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia 14 czerwca 2004r. nr [...], znak [...] - o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu - ujętej w pozycji 15 Wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia - w zakresie ustaleń faktycznych - organ odwoławczy podał, że jak ustalono - T. C. był zatrudniony od 1974 r. do chwili obecnej w Kuźni J. S.A. w J. na stanowiskach ustawiacza, technologa, specjalisty ds. technologicznych, głównego kuziennika, kierownika projektu w narażeniu na ponadnormatywny hałas. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej, chory został skierowany na badania do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w L., które w dniu 29 maja 2003 r. zakończyły się wydaniem orzeczenia lekarskiego o nie rozpoznaniu choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu tego orzeczenia lekarskiego wskazano, że "Wykonane aktualnie badania audiometryczne (tonalna i impedancyjna) wykazały ubytek słuchu o charakterze odbiorczym w stopniu niewielkim. Podobny ubytek słuchu obserwowano w jedynym z dostarczonych audiogramów z 23 kwietnia 1993 r." Następnie T. C. skierowano na badania w trybie odwoławczym do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który dnia 8 września 2003 r. wydał orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia podano, iż "W badaniu otoskopowym stwierdzono obustronnie błony bębenkowe bladoszare, lekko pogrubiałe, matowe bez refleksu świetlnego. Przeprowadzona obecnie diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjna wykazała prawostronny niedosłuch i lewostronne zaburzenia percepcji bodźców akustycznych (tzw. niedosłuch audiometryczny) typu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości audiometrycznych 1000, 2000 i 4000 Hz po odjęciu poprawki na wiek wynosi dla ucha prawego 33dB, dla ucha lewego 26 dB. Wielkość obniżenia czułości słuchu dla ucha lepiej słyszącego (lewego) nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Słuch jest społecznie wydolny." Następnie w dniu 2 marca 2004 r. Instytut na prośbę organu I instancji poddał ponownej analizie posiadaną dokumentację oraz uwagi pacjenta i wskazał, iż zasady rozpoznawania chorób zawodowych według starego trybu zawarte są w "Wytycznych metodologicznych w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych", zgodnie z którymi wyniki badań określane są na podstawie częstotliwości audiometrycznych po odjęciu fizjologicznej poprawki na wiek (zgodnie z odpowiednią tabelą), która uwzględnia fizjologiczny proces starzenia się narządu słuchu wraz z wiekiem. Dodano, iż osłabienie czułości słuchu typu odbiorczego może być skutkiem różnych czynników jak np. zaburzenia gospodarki lipidowej, zmiany zwyrodnieniowe w odcinku szyjnym, a jednocześnie takie zmiany w narządzie słuchu mogą być wywołane działaniem hałasu o ponadnormatywnym natężeniu. Na podstawie w/w orzeczeń i po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego w miejscu pracy zainteresowanego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. wydał decyzję w dniu 14 czerwca 2004 r. nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji T. C. zarzucił nieuwzględnienie przez Instytut w S. oraz organ I instancji faktu, iż podobny ubytek słuchu stwierdzono u niego w badaniu już w 1993 r., którego wynik po uwzględnieniu ówczesnej poprawki na wiek, mógł być wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej, gdy tymczasem podobny wynik badań wykonany 10 lat później nie wystarczył do jej stwierdzenia. Zdaniem skarżącego należało odnieść się do całej dokumentacji lekarskiej z okresu zatrudnienia ze szczególnym uwzględnieniem audiogramu z 23 kwietnia 1993 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, wskazał iż do stwierdzenia choroby zawodowej spełnione muszą być dwa warunki, choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w Wykazie chorób zawodowych i choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Jak wywodził organ obie placówki medyczne nie rozpoznały u badanego choroby zawodowej, a zatem nie został spełniony pierwszy z warunków koniecznych do jej rozpoznania. Zdaniem organu chorobę można rozpoznać wówczas, jeśli skorygowany, uśredniony ubytek słuchu wynosi co najmniej 30dB w uchu lepiej słyszącym, co u badanego miejsca nie miało. Odnosząc się do sugestii badanego, że skoro od 10 lat słuch nie pogorszył się należy przyjąć poprawkę odpowiednia dla wieku 41 lat zamiast dla wieku 51 lat, organ odwoławczy nie zgodził się i wskazał, iż wielkość poprawki uwzględniającej wiek osoby badanej określana jest na podstawie tabeli, zawierającej oficjalne zalecane korekty na trzech podstawowych częstotliwościach. Organ zauważył, iż poproszono Instytut w S. o ustosunkowanie się do audiogramów z lat poprzednich, jednak w odpowiedzi jednostka medyczna II szczebla wyjaśniła, iż po ponownej analizie dokumentacji i wcześniejszych badań brak jest podstaw do zmiany orzeczenia. Od w/w decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Skarżący podniósł, iż decyzja wydana została na podstawie lakonicznego orzeczenia DWOMP we W. Oddział w L., w którym nie podano nawet stopnia ubytku słuchu, stwierdzając jedynie iż ubytek słuchu jest niewielki. Jak wskazał skarżący w orzeczeniu powołano, że podobny ubytek słuchu stwierdzony obecnie obserwowano w audiogramie z dnia 23 kwietnia 1993r. Zdaniem skarżącego wzmiankowany audiogram z 1993r. pokazuje bardzo wysoki ubytek słuchu w zakresie tonów wysokich. Ponadto T. C. zarzucił, iż orzeczenie lekarskie Instytutu w S. podaje końcowy wynik obliczeń przesunięcia progu słuchu, uwzględniający odjęcie nieokreślonej poprawki na wiek. Nie podano w tym orzeczeniu podstawy prawnej sankcjonującej zastosowanie poprawki na wiek, ani też ustalającej minimalny ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym, dający podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w świetle powyżej wskazanych kompetencji, należy stwierdzić, iż naruszają one prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialno - prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Na mocy § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w Wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy -winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury. W przypadku T. C., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej zobowiązane są do respektowania zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 7 K.p.a. orzekające organy stają na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej oceny zgromadzonych dowodów nie oznacza, że może być ta ocena przeprowadzona w sposób dowolny. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzje oparto na podstawie orzeczeń lekarskich w sprawie choroby zawodowej, o których mowa w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Tego rodzaju orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych, które wymienione zostały w art. 84 § 1 Kpa, stanowiąc dowód w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. Dowód ten jak każdy inny, podlega ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 p 1 Kpa, a zatem przedmiotowe orzeczenie lekarskie powinno być jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości by mogło zostać uznane za miarodajne. Warto w związku z tym zwrócić organu uwagę na treść wyroku z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Wr 1200/98 (LEX nr 45833), w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia jej w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem okoliczności jakie winny być w opinii ustalone. Jednak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy trzeba bezsprzecznie stwierdzić, że wydane przez jednostkę medyczną I stopnia orzeczenie stawianych wymogów nie spełnia. W orzeczeniu lekarskim sporządzonym przez D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w L. z dnia 29 maja 2003 r., w którym nie rozpoznano choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, stwierdzono że "badania audiometryczne (tonalna i impedancyjna) wykazały ubytek słuchu o charakterze odbiorczym w stopniu niewielkim oraz że podobny ubytek słuchu obserwowano w jedynym z dostarczonych audiogramów z dnia 23 kwietnia 1993 r.". Orzeczeniu temu trudno przypisać walor wyczerpującego uzasadnienia dokonanego rozpoznania: jest ogólnikowe, nie uściśla kryteriów diagnostycznych, pomija ustalenie stopnia ubytku słuchu, choć stwierdza ubytek słuchu o charakterze odbiorczym. Tryb ustalenia choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania choroby. Prowadziłoby to do tego, że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, który musi w uzasadnieniu decyzji wykazać dlaczego ten dowód przyjął za wiarygodny. W ramach tej oceny organ administracji - nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania - ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny tego orzeczenia z punktu widzenia jego wiarygodności i albo uznać stwierdzone w okoliczności za udowodnione lub też stwierdzić, że zawiera braki nie pozwalające przyjąć go za dowód w sprawie - co powinno następnie znaleźć wyraz w decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko, że orzeczenia lekarskie wydawane w postępowaniu dotyczącym chorób zawodowych winny być uzasadnione w sposób zrozumiały dla organów i Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, tak by możliwe było dokonanie zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie tych orzeczeń (m.in. wyrok NSAz 15.04.1998 r., sygn. akt I SA 2074/97). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w przypadku T. C. organy inspekcji sanitarnej uchybiły obowiązkom w zakresie wskazanym powyżej. Mimo, że skarżący podnosił w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (m.in. pismo z 7 listopada 2003 r. - karta 13 akt) że orzeczenie DWOMP w L. jest lakoniczne oraz że już w 1993 r. stwierdzono u niego znaczny ubytek słuchu, w aktach administracyjnych brak odniesienia się przez organy inspekcji sanitarnej do tych kwestii. Wprawdzie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zwrócił się do Instytutu w S. o ustosunkowanie się do przesłanych audiogramów z lat poprzednich, jednak w odpowiedzi jednostka orzecznicza drugiego stopnia ogólnikowo wskazała, iż "w dostarczonych wynikach badań audiometrycznych zapisy krzywych tonalnych powietrznych są zbliżone do zapisów uzyskanych w audiogramach wykonanych w trakcie diagnostyki w szpitalu a wyniki badań ... stanowią uzupełnienie dokumentacji lekarskiej i pozostają bez wpływu na dokonaną ocenę narządu słuchu". Wyjaśnienie to nie pozwala jednak na ocenę, czy rzeczywiście stwierdzony u skarżącego niedosłuch w 1993r. pozwalałby stwierdzić ówcześnie chorobę zawodową Wymaga podkreślenia, że nadal zachowuje aktualność pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 3 lutego 1999 r. III RN 110/98 (Prok. I Pr. Z 1999, nr 7-8, poz. 56), iż w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowo - skutkowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 1982 r. II SA 372/82 (ONSA z 1982, Nr 1, poz. 33) uznając, że wystarczy tylko stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę -jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę. W niniejszej sprawie orzekające organy nie obaliły domniemania istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy (hałasem na jaki narażony był skarżący) a stwierdzonym niedosłuchem. Sam fakt powoływania się przez Instytut w S. (karta 21 akt ) na inne - nie stwierdzone u skarżącego - przyczyny takie jak zaburzenia gospodarki lipidowej oraz zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa w odcinku szyjnym żadną miarą nie mogą prowadzić do wysnuwania wniosku, iż tym samym wykluczony zostaje związek przyczynowy miedzy istnieniem choroby zawodowej a narażeniem z powodu szkodliwego środowiska pracy. Także posługiwanie się przy ustalaniu ubytku słuchu określeniem "poprawki na wiek", wymyka się spod kontroli Sądu, zważywszy na to, co T. C. podaje, a mianowicie że stwierdzono u niego ubytek słuchu gdy miał 41 lat. Zwrócić należy uwagę, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., lll RN 36/98 (OSN IAP i US Nr 6 poz. 192 z 1999 r.) stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień uszkodzenia. Takie stanowisko prezentowało również jednolicie orzecznictwo NSA. Podkreślić należy, iż żadna z jednostek medycznych, które badały skarżącego w toku postępowania, nie wskazała innej niż uszkodzenie słuchu wywołanego hałasem przyczyny uszkodzenia słuchu typu odbiorczego. Jedyną przesłanką odmowy uznania choroby występującej u skarżącego za chorobę zawodową był stopień uszkodzenia słuchu (26 i 33 dB po odjęciu poprawki na wiek). Reasumując, wypada stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia wskazanych wątpliwości a przede wszystkim nie wyjaśniło jakimi kryteriami kierowała się jednostka medyczna I stopnia wydając negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie oraz czy stwierdzony w 1993 r. u skarżącego niedosłuch kwalifikowałby go wówczas do rozpoznania choroby zawodowej, czyniąc tym samym niezgodne ze stanem faktycznym sprawy rozstrzygnięcie organów inspekcji sanitarnej. Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uchylono zaskarżoną decyzję. Postanowienie, co do wykonania decyzji (pkt II wyroku) zapadło zgodnie z art. 152 w/w ustawy.