III SA/Wr 344/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Olga Białek Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi P W [...] spółka jawna [...] na decyzję D I C we W z dnia [...][ r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od D I C we W na rzecz strony skarżącej kwotę [....] zł (słownie:....) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia z dnia [...] r. (Nr....), N U C w L [...] w L karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za brak opłaty za przejazd po drogach krajowych. Po rozpatrzeniu odwołania spółki D I C we W decyzją z dnia [...] r. Nr. (....) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W na decyzję D I C skarżący zarzucił: 1/ obrazę art. 8 Kpa w związku z art. 76 § 2 Kpa przez ich nie zastosowanie w niniejszym postępowaniu, 2/ obrazę art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204 poz. 2088) w związku z poz. 1.4.4. załącznika do przywołanej ustawy, polegającą na jego niezastosowaniu, 3/ obrazę przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, przez jego błędną interpretację, w szczególności przez: - nieprawidłową interpretację, że błąd organu administracji lub osoby, którą organ ten posłużył się (art. 76 § 2 Kpa), może skutkować odpowiedzialnością obywatela lub przedsiębiorcy, co spowodowało, że zastosowano wobec przedsiębiorcy karę pieniężna, zamiast zastosowania art. 91 ustawy o transporcie drogowym, wezwania jednostki przyjmującej opłaty do niezwłocznego usunięcia uchybienia, - nieprawidłowe wnioskowanie, że karta opłaty niewłaściwie wypełniona jest tożsama z brakiem takiej opłaty, podczas gdy, stosownie do treści powołanego przepisu, nieprawidłowo wypełniona karta nie stanowi dowodu potwierdzającego wniesienia opłaty i co najwyżej uznać można, że kierowca nie posiada przy sobie, potwierdzenia uiszczenia opłaty drogowej a nie, że w ogóle jej nie uiścił (opłata została wniesiona i tego faktu nie można kwestionować), - co spowodowało zastosowanie kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł - z 1.4.1. zamiast co najwyżej 500 zł z 1.4.4. załącznika do ustawy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we W wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr...) oddalił skargę zgadzając się generalnie z argumentacją organów celnych zarówno w zakresie dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy jak i stosowania norm proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że zgodnie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowych (Dz. U. z 2004 r. nr 204 , poz. 2088 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie orzekania), przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Idzie o przewozy pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowych). Stosownie natomiast do art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego oraz podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne, kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Naruszenie przedstawionych wyżej obowiązków skutkuje, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nałożeniem kary pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł.), natomiast na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, Minister Infrastruktury, jako minister właściwy do spraw transportu, wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Według § 4 ust. 1 rozporządzenia, uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty, która następnie musi być wypełniona odpowiednio do zasad ustalonych w § 5. Sąd przypomniał, że z ustaleń poczynionych przez organy celne, niekwestionowanych przez skarżącego, wynika, że w dniu [...] r. samochodem ciężarowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej[...] , należącym do [...] w L – wykonywany był transport drogowy na potrzeby własne z miesięczną kartą opłaty drogowej, bez wskazania w niej numeru rejestracyjnego pojazdu. Sąd określił, że istota sporu między stronami postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie, polega na odmiennym kwalifikowaniu skutków uchybienia, stwierdzonego w czasie kontroli pojazdu skarżącego. Organy celne przyjęły, że chodzi w tym wypadku o "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych", w rozumieniu pkt. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Natomiast skarżący uznał, iż właściwe było zakwalifikowanie owego uchybienia do pkt. 1.4.4. wspomnianego załącznika, w którym mowa o "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Zdaniem Sądu, za nieprawidłowo wypełnioną kartę drogową można byłoby uznać kartę co prawda w pełni wypełnioną, ale zawierającą błędy (np. w wypadku przestawienia liter bądź cyfr w numerze rejestracyjnym pojazdu), przy tym bez dokonywania w niej poprawek, co dyskwalifikowałoby ją w świetle § 5 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. Sąd wskazał przy tym, że karta niewypełniona, choćby tylko w części, stwarza duże możliwości do nadużyć. Zaniechania wpisania numeru rejestracyjnego, podstawowej danej, nie pozwala na ustalenie, czy opłacony został rzeczywiście przejazd tym środkiem transportu, który podlega kontroli. Stąd w opinii Sądu dla uniknięcia takich negatywnych konsekwencji legislator zrównał skutki niewypełnienia karty, z jej wypełnieniem w sposób inny niż określony w ust. 1 oraz 3-5 paragrafu 5 rozporządzenia (gdzie dokładnie precyzuje też obowiązki samego przedsiębiorcy związane z wypełnianiem karty drogowej, akcentując wpisy dotyczące właśnie numeru rejestracyjnego), a także karty zawierającej poprawki, bo to ewidentnie wpływać musi na jej moc dowodową. Sąd w podsumowaniu uzasadnienia wyraźnie zaznaczył, że w § 4 w ust. 1 (in fine) i w ust. 2. rozporządzenia sformułowano dodatkową powinność wypełnienia karty, jeszcze przed rozpoczęciem przejazdu, gdyż jedynie tak wypełniona karta stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty, który to dokument przedsiębiorca zobowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli (art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Uregulowano też odwrotną zależność. Karta niewypełniona, wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5 paragrafu 5, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Dlatego w opinii Sądu dokonując przejazdu z kartą, w której nie został wpisany numer rejestracyjny pojazdu, kierowca nie posiadał dokumentu (dowodu) potwierdzającego fakt uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych tym właśnie pojazdem, który prowadził w momencie kontroli. Wskutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej od przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w W – uznając częściowo zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z Ip.1.4.4. załącznika do tej ustawy i błędnej interpretacji § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. polegającej na uznaniu, że karta niewłaściwie wypełniona jest tożsama z brakiem opłaty - wyrokiem z dnia [...] r. (II GSK...) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr.153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Stosownie do dyspozycji art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego ( zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we W został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r. ( II GSK...), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie zaaprobował dokonaną przez organ w tej sprawie błędną (zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego) wykładnie § 5 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150,poz. 1684 ze zm. zwanego w dalszej części uzasadnienia w skrócie Rozporządzeniem) w związku z Ip 141 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz.2088 zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.t.d.) polegającą na uznaniu, że okazanie w czasie kontroli dokumentu, jakim jest wadliwie wypełniona karta opłaty drogowej jest równoznaczny z brakiem uiszczenia opłaty drogowej. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnym jest zarzut wadliwego zastosowania do sytuacji skarżącej spółki Ip.141 załącznika do u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 149, poz. 1452) ustawodawca złagodził wcześniej obowiązujące restryktywne przepisy dotyczące kar pieniężnych w transporcie drogowym poprzez wprowadzenie do załącznika do u.t.d. nowych nieznanych wcześniej naruszeń przepisów dotyczących opłaty drogowej, karanych łagodniej niż brak uiszczenia opłaty drogowej. NSA zwrócił przy tym uwagę iż zmiany te miały miejsce po wydaniu Rozporządzenia tak więc nie zawsze są z nim w pełni zharmonizowane. Z tego powodu w opinii NSA dokonując wykładni Rozporządzenia należy mieć na względzie później wydane przepisy ustawowe wprowadzające różne kary za różne naruszenia przepisów o opłacie drogowej: za brak opłaty drogowej – Ip. 141 ( kara 3000 zł), za brak w pojeździe miesięcznej, półrocznej i rocznej karty opłaty wykupionej najpóźniej w dniu poprzedzającym kontrolę – Ip.1.4.2. (kara 200 zł), za wykonywanie transportu z opłatą uiszczoną w niższej wysokości niż przewidywana – Ip.1.4.3. (kara 1000 zł.), za wykonywanie transportu z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej – Ip.1,4.4. (kara 500 zł). Mając na uwadze powyższe uregulowania NSA podkreślił ,że ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w rozpatrywanej sprawie wyraźnie zróżnicował sytuację dowodową przedsiębiorców posługujących się kartami krótkoterminowymi wypełnianymi przez przedsiębiorców, a długoterminowymi wypełnionymi przez dystrybutorów. Odnośnie kart długoterminowych, które zawierają datę zakupu oraz okres objęty opłatą ustawodawca dostrzegł, że nawet ich brak w pojeździe w czasie kontroli drogowej nie jest równoznaczny z nieuiszczeniem opłaty, o ile właściwie wypełniona karta zostanie okazana później, natomiast w orzecznictwie przyjęło się, że niewypełnienie pola "dowód rejestracyjny pojazdu" w karcie krótkoterminowej nie identyfikuje opłaty i nie łączy jej z konkretnym pojazdem. Dokonując oceny kwalifikacji prawnej stwierdzonego uchybienia NSA podkreślił, że należy wziąć pod uwagę, iż w myśl § 5 ust. 6 Rozporządzenia, karta niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w Rozporządzeniu nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, ale w przypadku kart długoterminowych brak tego właściwego dokumentu w pojeździe (w czasie kontroli) może być uzupełniony poprzez okazanie później (Ip.1.4.2.). Tak więc zdaniem NSA kwalifikacja prawna stanu faktycznego ustalonego w sprawie niniejszej powinna uwzględniać okoliczność, że całkowity brak w pojeździe dokumentu w postaci karty opłaty długoterminowej nie był traktowany jako brak opłaty, podlegał karze 200 zł i mógł być uzupełniony przez późniejsze przedstawienie właściwej karty. Zdaniem NSA organ przedwcześnie i nieuprawnienie z faktu okazania wadliwie wypełnionej karty opłaty drogowej wywiódł wniosek, że skarżąca spółka nie uiściła opłaty w ogóle. Błędnie uznał, że uchybienie dystrybutora karty długoterminowej, polegające na niepełnym jej wypełnieniu, skutkujące nieposiadaniem przez skrżącego w czasie kontroli wymaganego Rozporządzeniem dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty nie mogło być uzupełnione i stanowiło niewniesienie opłaty powodujące nałożenie kary pieniężnej przewidzianej Ip.1.4.1. załącznika do u.t.d., natomiast w opinii NSA Sąd I instancji naruszył prawo materialne aprobując dokonana przez organ błędną wykładnię § 5 p. 6 Rozporządzenia w związku z Ip.1.4.1. załącznika do u.t.d. Taki kierunek rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku kasacyjnym obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji D I C z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji N U C w L z dnia[...] . Według bowiem art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku postępowania przed tymi organami, nie czyni więc własnych ustaleń co do stanu faktycznego ( z wyj. określonym w art. 106 § 3 i § 4), nie rozstrzyga sprawy merytorycznie w zastępstwie organu, dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę konieczność powiązania przepisów Rozporządzenia z treścią załącznika do u.t.d., różnicującego kary pieniężne za brak opłaty, niewłaściwość karty i nieprawidłowe jej wypełnienie. Organ I instancji mając na względzie znaczenie karty, jako dowodu uiszczenia opłaty ponownie oceni, czy i jakie znaczenie dla ustalenia, że opłata nie zostanie uiszczona ma okoliczność istnienia właściwej karty i rozważy, czy może być ona pominięta, ponownie dokona oceny jakie znaczenie dla rozstrzyganej sprawy ma fakt, że w aktach znajduje się przedstawiona po kontroli prawidłowo wypełniona dla kontrolowanego pojazdu nr rej. [...] miesięczna karta opłaty drogowej nr [...] za okres [...] r. Z tych względów , na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 190 zdanie pierwsze i art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 w związku z art. 205 § 2 i §3 p.p.s.a. oraz § 6 w związku z §14 ust. 2 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawach opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)