III SA/Wr 346/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na [...] rok oddala skargę. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nr [...] z dnia [...]r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na [...]r. Skarżący podniósł zarzuty: - naruszenia prawa procesowego, gdyż organy orzekały na podstawie decyzji nieostatecznej; - naruszeniu prawa materialnego: art.16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 Rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie prowadzania procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środka wsparcia rozwoju obszarów wiejskich; art. 25 i 26 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 3, poz.448 ze zm.); poprzez błędną interpretację tych przepisów, polegającą na uznaniu, że pomimo przekazania części działek zadeklarowanych we wniosku o płatności ONW osobom trzecim skutkującym wstąpieniem przez przejmującego do toczącego się postępowania w miejsce przekazującego oraz wielokrotnym informowaniu organu administracji o takim przekazaniu, skarżący zobowiązany był do wycofania wniosku o płatność w odpowiedniej części (na odpowiednim formularzu) i w konsekwencji uznaniu, że zaistniała podstawa do obciążenia skarżącego sankcjami, o których mowa w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006. - błędną interpretację tych przepisów polegającą na uznaniu, iż nie doszło do wstąpienia z mocy prawa przez przejmującego posiadanie w miejsce przekazującego do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności ONW; - błędne wyliczenie wysokości ewentualnych sankcji; - naruszenie prawa materialnego: art. 68 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003; - błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na ustalaniu przez organ, iż nie doszło do prawidłowego, wymaganego w świetle przepisów prawa poinformowania przez wnioskodawcę o przekazaniu części działek na rzecz innego przedsiębiorcy i rezygnacji tym samym z ubiegania się o przyznanie płatności przez wnioskodawcę, a także ustaleniu, że wnioskodawca został poinformowany przez organ administracji o konieczności wycofania przekazanych działek z wniosku o płatności ONW; - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niepełne rozpatrzenie wszystkich dowodów w sprawie; art. 107 § 3 k.p.a. nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności dla rozpoznania sprawy; art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewystarczające informowanie skarżącego mogące mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; - przekroczenie granic uznania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja uwzględnia sankcje nałożone decyzją nr [...], gdzie przyjęto błędną interpretację przepisów istotnych dla sprawy, którą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podnosząc następujące okoliczności. Organ stwierdził, że interpretacji § 6 ust. 1 i ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448), według której transfer działek rolnych położonych na obszarach ONW winien obejmować przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych jak i całości tych działek rolnych, które tylko w części położone są na obszarach ONW, dokonano nie tylko w oparciu o wykładnię systemową ale również w oparciu o wykładnię celowościową, stosownie do art. 25 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2007 r., na podstawie której (art. 29 ust 1. pkt 1) wydano przedmiotowe rozporządzenie. Według art. 25 ust. 1 z dnia 7 grudnia 2007 r. ustawy, nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa i jego części, może na swój wniosek wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt. 1 ustawy oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc". Według art. 25 ust. 2, jeżeli w wyniku zdarzenia prawnego zaistnieje następstwo prawne, zbycie całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, przyznaniu pomocy, następcy prawnemu może być przyznana pomoc, na jego wniosek jeżeli: spełnia warunki do przyznania pomocy; nie sprzeciwia sie to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt. 1, oraz istocie i celowi działania ramach którego przyznano pomoc. Organ stwierdził, że płatność ONW to forma wsparcia rolników gospodarujących na działkach rolnych na obszarach górskich i innych obszarach ONW, określona w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Czynniki środowiskowe w sposób istotny ograniczają bowiem możliwości rolnictwa, wpływając na ilość i jakość produkcji. Obszary ONW na terenach nizinnych i górskich wyznaczono na podstawie obiektywnych kryteriów i wskaźników. Wysokość stawek ONW na 1 ha powierzchni na obszarach ONW ustalono w wyniku analizy ekonomicznej poszczególnych typów i grup obszarowych gospodarstw. Stąd nadano im charakter degresywny. W przeciwnym razie ustawodawca mógłby przyjąć jedną stawkę płatności do 1 ha na obszarach ONW. Ustawodawcy chodziło również o to, by pomoc finansowa w ramach płatności ONW spełniała zadania pomocowe oraz nie powodowała nadmiernego i nieuzasadnionego ekonomicznie wsparcia. Stawki zróżnicowano w następujący sposób: od 1 ha do 50,00 ha - 100% płatności, od 50,01 ha do 100,00 ha - 50 % płatności, od 100,01 ha do 300,00 ha - 25 % płatności. Powyżej 300,00 ha płatność nie przysługuje. Celem podstawowym ustawy (w oparciu o analizy ekonomiczne) jest największe wsparcie finansowe producentom rolnym gospodarującym na areale do 50 ha. Im większy areał gospodarstwa położonego na obszarach ONW, tym wpływ czynników ekonomicznych jest bowiem mniejszy. Organ wywodził, że interpretacja § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW nie może być dokonana jedynie w oparciu o wykładnie systemową, bez zbadania istoty i celu działania omawianego wsparcia. W praktyce organu występowały bowiem sytuacje, kiedy beneficjenci dużych gospodarstw rolnych powyżej [...] ha przenosili na podstawie umów dzierżawy część działek rolnych położonych na obszarach ONW na rzecz pośpiesznie tworzonych spółek, aby uzyskać wyższe płatności do działek rolnych, np. [...]% zamiast [...]% czy [...] % stawki podstawowej. Taka sytuacja miała miejsce w gospodarstwie rolnym skarżącego w toku rozpatrywania jego wniosku o płatności ONW. Skarżący nie wykonał wówczas prawnego obowiązku poinformowania organu o przekazaniu działek rolnych innemu producentowi rolnemu, gdy obowiązki informacyjne spoczywają zarówno na przyjmującym w posiadanie nieruchomości rolne jak i tym przekazującym posiadane nieruchomości. Dla przejmujących nieruchomości rolne obowiązki informacyjne wobec organów ARiMR określone są w § 6 ust. 1-6 rozporządzenia ONW. Obowiązek informacyjny dla przekazującego wynika natomiast z wniosku o przyznanie płatności ONW - części [...] Oświadczenia i Zobowiązania, w którym wnioskodawca zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR "o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności ...". Skarżący jako przekazujący powinien był także wycofać przekazane działki rolne z wniosku o płatność. W przeciwnym razie w ramach kontroli administracyjnej wniosku dochodzi do tzw. błędu kontroli krzyżowej. Biorąc to pod uwagę organ II instancji decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...], nakładającą na skarżącego sankcje finansowe w wysokości [...] zł w zakresie płatności ONW. Organ wywodził, że celem ustawodawcy nie było przyczynienie się do spekulacyjnego uzyskiwania płatności ONW. Według organu, rozstrzygnięcie wykładni spornego § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW będzie miało ważkie znaczenie na przyszłość. Może bowiem ograniczyć ilość środków finansowych kierowanych do gospodarstw rolnych położonych na obszarach ONW. Organ wskazał, że w nauce prawa administracyjnego ukształtowała się nowa linia interpretacyjna prawa dla uchwycenia granic pomiędzy legalnością a celowością działania nazywana "kryterium legalności celu". Chodzi o sytuacje, w których działanie beneficjenta wydaje się być zgodne z prawidłową interpretacją normy prawnej, ale jednocześnie niezgodne jest z jej istotą i celem, dla którego normę ustanowiono. Istota i cel wiążą tak samo jak konkretna norma prawna stanowiąca podstawę określonego działania. W takiej sytuacji przyjmuje się, że działanie niezgodne z celem jest też niezgodne z prawem. Według organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy orzekające wydały bowiem decyzję po dokonaniu subsumcji, pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, po zbadaniu przesłanek o charakterze celowościowym. Przekroczenie granic uznania administracyjnego nastąpiłoby wówczas, gdyby organy dokonały dowolnej, swobodnej oceny stanu faktycznego i prawnego nieznajdującego potwierdzenia w zgromadzonych dowodach. Organy I i II instancji jako podstawę odmowy przyznania płatności wskazały art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz .Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74). Według tego przepisu, kwotę wynikającą z wykluczeń przewidzianych w ust. 2 akapit 3 i ust. 5, odlicza się od płatności pomocowych w ramach wszystkich środków wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia(WE) nr 1698/2005 lub rozporządzenia (WE) nr 73/2009, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w trzech kolejnych latach kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd nie stwierdził powołanych przez skarżącego naruszeń prawa. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Na wstępie Sąd stwierdza, że zarzuty skargi są w istocie jedynie formalnie odniesione do zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nr [...] z dnia [...]r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na [...] r. Zarzuty skargi dotyczą bowiem bezzasadnego, zdaniem skarżącego, odmówienia skarżącemu płatności ONW za [...] r. z uwagi na to, że odliczono mu kwotę przypadającą z tytułu sankcji nałożonych na skarżącego nieostateczną, jego zdaniem, decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Wywody organu II instancji, zawarte w odpowiedzi na skargę są także odniesione do materii rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia z dnia [...]r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Sąd stwierdza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz proceduralnego, których skutkiem miało być błędne naliczenie sankcji, podniesione w skardze, odniesione do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., nie mogą być badane przez Sąd w niniejszej sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nr [...] z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na [...] r. Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy jest trafnie wskazany przez organ II instancji art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz .Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74). Według tego przepisu, kwotę wynikającą z wykluczeń przewidzianych w ust. 2 akapit 3 i ust. 5, odlicza się od płatności pomocowych w ramach wszystkich środków wsparcia ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 lub rozporządzeniem (WE) nr 73/2009, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Powołane wykluczenia w formie sankcji pieniężnej zostały ustalone ostateczną decyzją z dnia [...] r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja ta podlega wykonaniu. Jest bowiem ostateczna, gdyż została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...]r. Nr [...]. Z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. wynika natomiast, że decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Od kwoty dopłaty ONW naliczonej za [...] r. decyzją z dnia [...]r., której sposobu obliczenia oraz wysokości skarżący nie kwestionuje, organ I instancji odliczył kwotę wynikającą z sankcji nałożonej decyzją z dnia [...]r. Stąd skarżący nie otrzymał płatności za [...] r. Zgodnie z powołanym przepisem art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, takie odliczanie kwot z tytułu nałożonej sankcji może mieć miejsce w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia sankcji. Oceniając postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie, Sąd stwierdza jego prowadzenie według zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniono stan faktyczny sprawy. Organy orzekające oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że okoliczności faktyczne będące podstawą do wydania decyzji zostały udowodnione. Skarżący wziął czynny udział w postępowaniu. Zarówno decyzja I instancji, jak i zaskarżona decyzja II instancji zawierały uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Biorąc to pod uwagę, Sąd uznał zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego za bezzasadne. Zaskarzona decyzja ma charakter związany, a nie swobodny, jak błędnie przyjmuje skarżący. Zarzuty skargi co do przekroczenia przez organy orzekające granic uznania administracyjnego są zatem chybione. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.