III SA/Wr 347/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W. T. na czynność materialno-techniczną Starosty L. w przedmiocie wydania wtórnika dowodu rejestracyjnego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] P. T. złożył w Referacie Rejestracji Pojazdów Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w L. zawiadomienie o zaginięciu dowodu rejestracyjnego motocykla marki "YAMAHA" o nr rej. [...], wnosząc jednocześnie o wydanie wtórnika dowodu rejestracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pojazd ten stanowi przedmiot współwłasności wnioskodawcy oraz W. T. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta L. orzekł o rejestracji przedmiotowego pojazdu (pierwotnie zarejestrowanego już [...]) i na podstawie tej decyzji wydał P. T. wtórnik dowodu rejestracyjnego. Następnie - wskutek interwencji W. T., która w piśmie z dnia [...] poinformowała, że posiada oryginał dowodu rejestracyjnego opisanego pojazdu - ten sam organ dwukrotnie wezwał P. T. do zwrotu wydanego wtórnika (wezwania z dnia [...] i z dnia [...]). Ponieważ wezwany wtórnika nie zwrócił, Starosta L. - działając na wniosek W. T. - postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie wydania wtórnika dowodu rejestracyjnego. We wznowionym postępowaniu wydana została w dniu [...] decyzja Nr [...], w której organ ten uchylił swoją własną decyzję z dnia [...], Nr [...]. Decyzja Starosty L. z dnia [...], Nr [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania P. T. Kolegium umorzyło jednocześnie pierwszoinstancyjne, wznowione postępowanie. Organ odwoławczy uznał bowiem, że wydanie wtórnika dowodu rejestracyjnego jest czynnością materialno-techniczną. Bezprzedmiotowe było zatem zarówno wydawanie przez Starostę L. decyzji z dnia [...] w sprawie wtórnika, jak i kolejne orzekanie w tej sprawie w ramach wznowionego postępowania. Decyzja SKO z dnia [...] nie była skarżona do sądu administracyjnego. Okazuje się jednak, że kolejną decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło - z urzędu - nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...], Nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (k. 31-32 akt sądowych). Po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji we wznowionym postępowaniu (tej z dnia [...]) W. T. zwróciła się do Starosty L. z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, polegającym (w ocenie strony) na bezpodstawnym wydaniu wtórnika dowodu rejestracyjnego, mimo pozostawania w obrocie oryginału tego dokumentu (wniosek zainteresowanej z dnia [...]). W odpowiedzi z dnia [...] organ poinformował stronę, iż jej wniosek nie został uwzględniony. Organ wyraził zapatrywanie, że wydanie wtórnika dowodu rejestracyjnego eliminuje z obrotu prawnego zagubiony lub zniszczony dokument oryginalny. Wtórnik jest zatem jedynym dokumentem uprawniającym do poruszania się pojazdem, którego dotyczy. Samą czynność wydania wtórnika na wyłączne żądanie jednego tylko ze współwłaścicieli pojazdu uznał organ za zgodne z prawem, zwłaszcza w świetle art. 199 kodeksu cywilnego. Starosta zwrócił też uwagę, że nie było podstaw do odmawiania wiarygodności oświadczeniu P. T. o zaginięciu oryginału dowodu rejestracyjnego, skoro oświadczenie to zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...], W. T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu materialno-teczniczną czynność Starosty L., polegającą na wydaniu przez ten organ wtórnika dowodu rejestracyjnego, mimo że istniał i nadal był w jej posiadaniu oryginalny dowód rejestracyjny dotyczący tego samego pojazdu. Zdaniem skarżącej, zakwestionowana czynność została dokonana z ewidentnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania, określonych w art. 7-10, 77, 82 i 109 k.p.a. Strona zarzuciła ponadto brak konsekwencji w działaniu organu, który najpierw wezwał P. T. do zwrotu wydanego wtórnika, a obecnie twierdzi, że wydanie tego dokumentu znajduje oparcie w prawie. Za bezzasadne uznała skarżąca twierdzenie organu o dopuszczalności wydania wtórnika na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o zarządzie rzeczą wspólną, zwłaszcza w świetle art. 201 k.c. Na koniec wyraziła zapatrywanie, że dokonywanie zaskarżonej czynności było w realiach tej konkretnej sprawy bezprzedmiotowe, skoro oryginał dowodu rejestracyjnego był ciągle w posiadaniu jednego ze współwłaścicieli pojazdu, który jednak w ogóle nie wiedział - w wyniku zaniedbań organu - o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania wtórnika. W odpowiedzi, po skrótowym przedstawieniu przebiegu postępowania, strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na toczące się jeszcze wówczas postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., w przedmiocie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji Starosty L. z dnia [...] w sprawie wydania spornego wtórnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, do tej właśnie kategorii czynności (określanych powszechnie mianem "czynności materialno-technicznych") należy zaliczyć również czynność polegającą na wydaniu wtórnika dowodu rejestracyjnego. W świetle przepisów art. 71 i następnych ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, dotyczy ona bowiem normatywnej powinności posiadania przez użytkownika dokumentu stwierdzającego dopuszczenie pojazdu do ruchu, a z drugiej strony - umożliwiającego (czynność ta dotyczy zatem także uprawnienia) legalne używanie pojazdu w ruchu drogowym. Trzeba mieć na uwadze i to, że wspomniane przepisy nie uzależniają wydania wtórnika dowodu rejestracyjnego od uprzedniego wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej (decyzja wymagana jest jedynie przy samym rejestrowaniu pojazdu). Dokonana przez Sąd kontrola legalności czynności materialno-technicznej Starosty L., polegającej na wydaniu P. T. wnioskowanego przez niego wtórnika dowodu rejestracyjnego motocykla "YAMAHA", zarejestrowanego po raz pierwszy w 1999 r., prowadzi do konkluzji o zasadności skargi W. T. Z przepisów § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. Nr 133, poz. 1123 ze zm.) i § 7 instrukcji w sprawie rejestracji pojazdów, stanowiącej załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.) wynika niedwuznacznie, iż wtórnik dowodu rejestracyjnego wydawany jest przez właściwy organ jedynie w dwóch sytuacjach: utraty dowodu rejestracyjnego lub jego zniszczenia (w rozpoznawanej sprawie chodziło o pierwszy z wymienionych przypadków). Taka regulacja w oczywisty sposób określa funkcję wtórnika, którą można zresztą wyprowadzić także z nazwy tego dokumentu. Wtórnik ma mianowicie zastąpić dokument oryginalny, wyeliminowany z obrotu prawnego właśnie wskutek jego utraty albo zniszczenia, co uniemożliwia użytkownikowi pojazdu legalne poruszanie się po drogach publicznych. Podstawowym normatywnym warunkiem niewadliwego dokonania czynności polegającej na wydaniu wtórnika dowodu rejestracyjnego jest zatem utrata (lub zniszczenie) dokumentu oryginalnego. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowany jest fakt, iż oryginalny dowód rejestracyjny pozostawał cały czas w posiadaniu jednego ze współwłaścicieli motocykla "YAMAHA" - W. T. W świetle przywołanych przepisów, nie było więc obiektywnych podstaw do wydania wtórnika tego dokumentu. Wbrew odmiennemu stanowisku organu, prezentowanemu w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, w rozpoznawanej sprawie wydany wtórnik wcale nie wyeliminował z obrotu prawnego oryginalnego dowodu rejestracyjnego, jako że ten ostatni nie został ani utracony, ani też zniszczony. Wtórnik został natomiast nielegalnie wprowadzony do obrotu prawnego. Wydany został bowiem nie "zamiast" oryginalnego dowodu, lecz "obok" tego dokumentu, jako dodatkowy, stwierdzający te same co oryginał prawa i obowiązki użytkownika pojazdu. Ustawodawca nie przewiduje zaś w ogóle sytuacji równoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym oryginału dowodu rejestracyjnego oraz jego wtórnika. Dlatego też, niezależnie od kwestii zawinienia organu, Sąd był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej, jako niemającej prawego umocowania w przepisach, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 147 p.p.s.a. Łatwo jednak zauważyć fakt niedołożenia przez organ nawet minimum staranności wymaganej w sprawach o tak ukształtowanym stanie faktycznym, jak w niniejszym przypadku. Jest oczywiste i logiczne zarazem, że w każdej sytuacji, w której pojazd stanowi przedmiot współwłasności, dowodem rejestracyjnym fizycznie włada z reguły (w określonym czasie - momencie) tylko jeden ze współwłaścicieli. W rozpoznawanej sprawie podstawową powinnością organu - wynikającą z wcześniej przedstawionej funkcji wtórnika oraz z dopiero co wskazanej okoliczności - było zatem uzyskanie informacji od drugiego współwłaściciela (W. T.), w celu zweryfikowania prawdziwości twierdzenie wnioskodawcy o utracie oryginalnego dokumentu. Nie można było bowiem wykluczyć, zgodnie z tym co Sąd podkreślił wcześniej, iż oryginał dowodu rejestracyjnego jest w jej posiadaniu jako współwłaścicielki pojazdu. Dodatkowe sprawdzenie podstawowej dla sprawy okoliczności wydawało się tym bardziej oczywiste i konieczne jeśli zważyć, że Starosta L. prowadził pierwotnie - zbytecznie zresztą - sformalizowane postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania wtórnika, zakończone wydaniem decyzji. Warto wreszcie podkreślić, że w niniejszej sprawie nie miały w ogóle zastosowania przepisy kodeksu cywilnego regulujące zagadnienie zarządzania przedmiotem współwłasności. Uregulowania wcześniej przytoczonych aktów wykonawczych do prawa o ruchu drogowym należy bowiem traktować jako regulacje autonomiczne. Unormowania te prowadzą do wniosku, iż skoro wymagany jest wniosek "właściciela" o wydanie wtórnika dowodu rejestracyjnego, to w wypadku współwłasności wniosek taki powinni złożyć wszyscy współwłaściciele. Nie można podzielić Interpretacji organu, w myśl której w takiej sytuacji wystarczy wniosek jednego tylko ze współwłaścicieli. Ten kierunek wykładni może bowiem prowadzić do takich niepożądanych konsekwencji, do jakich doszło w rozpoznawanym przypadku, w którym wnioskodawca, zamiast dochodzić przed sądem powszechnym dopuszczenia do korzystania z pojazdu (co było ograniczone faktem posiadania dowodu rejestracyjnego przez W. T.) uzyskał wtórnik dowodu rejestracyjnego, mimo iż w świetle wcześniej rozważonych rozwiązań normatywnych nie było podstawy - w realiach tej konkretnej sprawy - do wydania tego ostatniego dokumentu. Zważywszy powyższe, orzeczono, jak w pkt. I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje natomiast oparcie w art. 200 p.p.s.a.