III SA/Wr 347/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1,2,3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778, zwana dalej u.s.u.s.), po rozpatrzeniu wniosku K. M. (dalej: strona, skarżący ) o umorzenie należności z tytułu składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika w łącznej wysokości 72.520,39 zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wyjaśnił, że niemożność wywiązania się z obowiązku uregulowania składek wynika z trudnej sytuacji finansowej. Wskazał, że przyczyną braku regularnych wpłat była spłata hipoteki obciążającej nieruchomość nabytą po rodzicach. W czasie spłaty hipoteki nie regulował zaciągniętych kredytów w bankach, co spowodowało dodatkowe odsetki. Kończąc uzasadnienie swojego wniosku podniesiono, że umorzenie przedmiotowego zadłużenia pozwoli stronie wyjść z krytycznej sytuacji i opłacać kolejne składki w terminie. Po przeprowadzeniu postępowania opisaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że od [...] lipca 2011 r. strona prowadzi działalność gospodarczą. W okresie jej prowadzenia istnieje obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Z uwagi na nie wywiązanie się z tego obowiązku w sposób prawidłowy, powstało zadłużenie. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, którego źródłem utrzymania jest dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Za 2017 r. wykazał dochód w wysokości 45.639,00 zł, natomiast za okres 01.2018 r. - 03.2018 r. stratę w wysokości 2.387,84 zł. Stałe koszty związane z utrzymaniem określono na kwotę 2.300,00 zł miesięcznie, w tym: opłaty eksploatacyjne 2.000,00 zł i koszty związane z leczeniem - 300,00 zł. Wykazał spłatę zobowiązania pieniężnego z tytułu zaciągniętego kredytu w wysokości po 350,00 zł miesięcznie. Jest właścicielem w udziale 1/2 nieruchomości. Organ wskazał, że powyższy stan faktyczny został przeanalizowany i oceniony w oparciu o przesłanki, warunkujące umorzenie należności, wynikające z art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, że w ramach uprawnień wynikających z art. 19 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zmianami), dokonał zajęcia wierzytelności rachunku bankowego w [...] SA. Do ww. rachunku bankowego nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową prowadzoną przez komorników sądowych. Bezskuteczność prowadzonych postępowań egzekucyjnych nie została stwierdzona. Podkreślono, iż w przypadku gdy dłużnik nie dokonuje dobrowolnych wpłat na poczet należnych składek, ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia tych należności. Zobowiązania z tytułu składek jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami, a uzyskiwanie przez Wnioskodawcę dochodów daje możliwości dochodzenia należności. Ponadto strona posiada nieruchomość mogącą stanowić źródło zabezpieczenia należności z tytułu składek. Wniosek strony rozpatrzono również w oparciu o inną podstawę prawną, dającą możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, wynikającą z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przy czym, stwierdzenie użyte w ww. przepisie "jeżeli zobowiązany wykaże" oznacza, że ciężar udowodnienia ww. przesłanek spoczywa na dłużniku. W omawianym przypadku nie stwierdzono żadnej z przesłanek. W sprawie nie wykazano, że poniesione zostały straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nie przedstawił skarżący bowiem żadnych dokumentów na potwierdzenie zaistnienia ww. zdarzeń. Nie zostały powołane okoliczności dotyczące przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto z przedłożonej dokumentacji nie wynika, że spłata zadłużenia pozbawi stronę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Obecnie skarżący posiada źródło dochodu, a stałe wydatki związane z utrzymaniem w wysokości 2.300,00 zł oraz zobowiązanie pieniężne w wysokości 350,00 zł są regulowane na bieżąco. Ponadto fakt, iż pomimo wykazanej straty działalność gospodarcza prowadzona jest nadal, wskazuje, że strona widzi szansę poprawy sytuacji. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż skarżący jest w wieku aktywności zawodowej, nie można stwierdzić, że aktualna sytuacja ma charakter trwały. Brak jest więc podstaw, aby uznać ją za zagrażającą zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślono, że istnieje możliwość ratalnej spłaty należności z tytułu składek na dogodnych warunkach. Tym bardziej, że taka próba była przez stronę podejmowana. Ponadto strona posiada majątek mogący stanowić źródło zabezpieczenia należności z tytułu składek. Tym samym brak jest z punktu widzenia wierzyciela dostatecznie uzasadnionych przesłanek, aby umorzyć należności z tytułu składek. W świetle przytoczonych okoliczności umorzenie należności z tytułu składek byłoby w pewnym sensie premiowaniem postawy nierzetelnego dłużnika. Organ zaznaczył, że nie sposób zaakceptować postawy strony, który reguluje zobowiązania cywilnoprawne kosztem wierzytelności ZUS (wierzytelności publicznoprawnych). Biorąc pod uwagę powyższe ZUS uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu przepisów u.s.u.s. Zdaniem organu nie zachodzą także przesłanki ujęte w § 3 ust.1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr.141 poz. 1365, dalej: Rozporządzenie). Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła jej: 1. naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. przez błędne przyjęcie, że nie spełniona jest przesłanka całkowitej nieściągalności składek, gdy z materiału dowodowego wynika, że nie ma majątku, z którego można by prowadzić egzekucję; 2. naruszenie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. przez błędne przyjęcie, że nie spełniono przesłanki możliwości umorzenia zobowiązań z tytułu składek z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną, gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ ocenił jego sytuację majątkową w 2017 i 2018 r. a pominął okresy wcześniejsze, w których jego działalność gospodarcza przynosiła stratę. W jego ocenie zachodzi całkowita nieściągalność, a postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit."c"). Należy też dodać, że w myśl art. 134 "p.p.s.a." sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Skarga okazała się niezasadna. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zatem skargę należało oddalić. Zważywszy na przedmiot kontrolowanego aktu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, stanowi przepis art. 28 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle regulacji tej nie budzi wątpliwości, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak pozostawienia Zakładowi pełnej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie. Granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej, tj. posiadanej przez organ swobody wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, wyznaczone są bowiem ściśle przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007r. w sprawie II GSK 345/06 (publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), granice uznania administracyjnego wyznaczają przesłanki sformułowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ musi wyjaśnić przyczyny z powodu których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu zobowiązanego, jak i stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały granice przedmiotowe możliwego umorzenia (umorzenie składek, odsetek - w całości lub części), zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana została zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie - nieściągalność należności. Ustawodawca użył dla jej określenia sformułowania "całkowita nieściągalność" i wyczerpująco wskazał w jakich przypadkach ona występuje (art. 28 ust. 3 pkt 1-6). W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziana zaś została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w ww rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Z art. 28 ust. 3b ustawy dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia wykonawczego dotyczą skarżącego jako osoby zobowiązanej z racji prowadzenia działalności gospodarczej do opłacania składek na własne ubezpieczenie. W myśl art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może" wynika, że decyzja wydana w oparciu o powyższe uregulowania prawne daje podstawy zakładowi ubezpieczeń społecznych do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być bowiem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. Ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. W postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa obowiązek współdziałania z organem na okoliczność wykazania, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to przede wszystkim z faktu, że to wnioskujący posiada wiedzę obrazującą jego sytuację. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż w tej sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż nie wystąpiła po stronie skarżącej którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z ustaleń organu wynika, że od [...] lipca 2011 r. skarżący prowadzi działalność gospodarczą. W okresie jej prowadzenia nie wywiązywał się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, którego źródłem utrzymania jest dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Za 2017 r. wykazał dochód w wysokości [...] zł, natomiast za okres [...].2018 r. –[...] .2018 r. stratę w wysokości [...] zł. Stałe koszty związane z utrzymaniem określono na kwotę 2.300,00 zł miesięcznie, w tym: opłaty eksploatacyjne 2.000,00 zł i koszty związane z leczeniem - 300,00 zł. Wykazał spłatę zobowiązania pieniężnego z tytułu zaciągniętego kredytu w wysokości po 350,00 zł miesięcznie. Jest właścicielem w udziale 1/2 nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi organ wyjaśnił kwestię prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego. Podkreślił, że dokonał zajęcia wierzytelności rachunku bankowego w [...] SA. Do ww. rachunku bankowego nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową prowadzoną przez komorników sądowych. Wskazał jednak, że bezskuteczność prowadzonych postępowań egzekucyjnych nie została stwierdzona. Skarżący nie wykazał i nie przedłożył żadnych dowodów z których wynikałoby, że występuje całkowita nieściągalność składek. Niesporne jest, że skarżący jest właścicielem w udziale ½ nieruchomości. Prowadzi także czynnie działalność gospodarczą z której uzyskał w 2017 r. dochód w wysokości [...] zł. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym miejscu należy zaznaczyć, że aby mówić, że rodzina znajduje się w stanie ubóstwa stan taki musiałby mieć charakter trwały, nie rokujący poprawy. W sprawie istotne jest to, że skarżący jest osobą młodą i aktywną zawodowo, prowadzi bowiem działalność gospodarczą. Dodatkowo należy wskazać, że nawet trudna sytuacja materialna (finansowa) nie stanowi autonomicznie o umorzeniu, a subiektywne przekonanie strony o spełnieniu przesłanek i brak bieżących wolnych środków pieniężnych u dłużnika nie uzasadnia rezygnację dochodzenia zaległości. Zauważyć należy, że skarżący posiada wolne środki o czym świadczy spłacanie przez niego innego zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu w kwocie 350 zł miesięcznie. Każdy rozpoczynający działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko, tak z ponoszeniem strat jak i osiąganiem dochodów. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Nie można dopuścić, by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. Argumenty skarżącego związane ze spadkiem w latach wcześniejszych dochodów w okresie prowadzenia działalności nie mogą uzasadniać rezygnacji wierzyciela publicznoprawnego z dochodzenia zadłużenia. Okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone. Reasumując, należy jeszcze raz podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Ponadto, umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo indywidualizując okoliczności sprawy ważyć zasadność wniosku o umorzenie należności składkowych co, zdaniem Sądu, nastąpiło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoją decyzję, zaskarżona decyzja została też należycie uzasadniona, bez pominięcia któregokolwiek elementu mającego znaczenie dla ostatecznego, niewadliwego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.