III SA/Wr 352/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 I uchyla zaskarżoną decyzję; II zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz K. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z/s w L. B. wpłynął wniosek K. G. ( zwanej dalej skarżącą), o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2010 r. w ramach PROW 2007 – 2013, z deklaracją przekształcenia zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w ramach PROW 2004-2006. Wniosek przekazano według właściwości do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., który decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał skarżącej płatności, jednakże nie do wszystkich deklarowanych działek. Rozpoznając wniesione przez skarżącą odwołanie, zaskarżoną decyzją, wydaną w dniu [...] r., skierowaną do skarżącej K. G., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przywołał podstawy prawne, w szczególności rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz.262 ze zm.) wskazując, że część zgłoszonych działek do tego programu, poza pakietem 4 i 5, organ jest zobligowany potraktować jako nowe powierzchnie w programie, gdyż po uprzednim przejęciu działek od T.G. odnośnie części działek decyzją ostateczną odmówiono płatności a zatem brak było skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza działek. W tej sytuacji zgłoszenie ich do PROW 2007-2013 nie czyni zadość wymaganiom jakie musi spełniać producent, który korzysta z uprawnienia przewidzianego w § 43 ust. 1 rozporządzenia. Do nowych powierzchni w programie ma zastosowanie § 43 rozporządzenia, zgodnie z którym rolnik, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.), ma możliwość przejścia na realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7. W skardze od tej decyzji skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzuciła naruszenie norm konstytucyjnych (art. 6 i 7) oraz przepisów art. 10, 14,19, 20, 75 § 2, 107 § 3, 110 kodeksu postępowania administracyjnego i uregulowań rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W obszernym uzasadnieniu skargi między innymi twierdzono, że naruszając rozporządzenie rolnośrodowiskowe, w szczególności § 43 ust. 1, organ przyjął, że przejście z uprzedniego programu na aktualny PROW 2007-2013 jest obowiązkiem a nie przywilejem rolnika. Błędnie także uznał, że przedłużenie programu jest jego przerwaniem i rozpoczęciem od początku. Organ pomylił, zdaniem skarżącej, potencjalnie możliwe powstanie zobowiązania rolnika, od zwrotu uzyskanych płatności w przypadku przerwania programu. Przerwaniem programu zadeklarowanego przez rolnika jest jedynie zaprzestanie realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej. Organy administracji związane są jedynie rozstrzygnięciami zawartymi w innej decyzji organu, nie zaś ustaleniami poczynionymi w jej uzasadnieniu. Postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych wszczynane jest z wniosku strony, więc to wniosek rozstrzyga o zakresie przedmiotowym prowadzonego postepowania i decyzji. Skoro strona nie wnioskowała o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia swego prawa do przejścia na nowy program w ramach PROW 2007-2013, to organ nie mógł w tym przedmiocie rozstrzygać. W dalszej części skargi strona skarżąca szczegółowo opisała okoliczności faktyczne związane z odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok poprzedni, formułując także zarzut uchybienia przepisu § 14 rozporządzenia. W konkluzji stwierdziła, że nie jest prawdą jakoby strona rozpoczęła w 2007 roku realizację programu od nowa, gdyż nie przerwała ciągłej realizacji tego programu. Strona niejako rozpoczęła realizację programu w 2007 roku, co oznacza, że rozpoczęła go w 2005 roku. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu [...] roku swój udział w sprawie zgłosiła spółka z o.o. "A" ponosząc, że jest następcą prawnym skarżącej albowiem K. G. przekazała na rzecz tej spółki posiadanie spornych działek wobec czego spółka złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzję skierowano zatem do osoby nie będącej stroną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Skarga może zostać uwzględniona tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 -150 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, albowiem podjęte w sprawie rozstrzygnięcie ostateczne jest przedwczesne. Zdaniem składu orzekającego, organ drugiej instancji nie wyjaśnił bowiem należycie aspektów podmiotowych postępowania, w ujęciu postanowień § 23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz.262 ze zm) – przepisu o zasadniczym znaczeniu dla niewadliwego załatwienia niniejszej sprawy. Przywołany przepis stanowi w ust. 1, iż "W razie przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy, nowy posiadacz tego gospodarstwa lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wnioskodawcy." Wymagania formalne, co do wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania oraz rodzaju załączników określił prawodawca w ust. 2-5 tego samego paragrafu. Pierwotnym wnioskodawcą była w rozpoznawanej sprawie K. G. i do niej organy obu instancji skierowały swoje rozstrzygnięcia. Tymczasem w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, co było wyjaśniane z udziałem strony przeciwnej (vide pismo procesowe pełnomocnika organu z dnia [...] roku wraz z załączonymi pismami organu pierwszej instancji, w tym z dnia [...]roku, nr [...]), okazało się, że na etapie postępowania odwoławczego spółka z o.o. ‘A" w dniu [...] roku złożyła wniosek do Biura Powiatowego ARMiR o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2010 r. wraz z umową z dnia [...] r. przekazania przez skarżącą K. G. posiadania gruntów rolnych na rzecz wymienionej spółki oraz przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Do wniosku załączono również oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych od skarżącej działkach rolnych oraz wykaz przekazywanych działek. Organy przyznały w przytoczonych pismach, że biorąc pod uwagę przedłożonych treść umów i dokumentów należy stwierdzić, iż wniosek spółki z dnia [...] roku jest wnioskiem o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 dla K. G. za 2010 rok. Tym samym, skoro w toku postępowania (odwoławczego) pojawił się nowy podmiot, organ drugiej instancji winien był rozważyć, z udziałem dotychczasowego wnioskodawcy tj. skarżącej K.G., czy doszło na tym etapie do przekształceń podmiotowych, to znaczy zmiany strony postępowania, uwzględniając brzmienie cytowanego § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 30 ust. 4 Kodeksu postepowania administracyjnego. Innymi słowy – należało ustalić, czy spółka występuje w sprawie w charakterze podmiotu przejmującego grunty K. G. zgłoszone przez nią do płatności oraz jej dotychczasowe zobowiązania rolnośrodowiskowe, czyli wstępuje w miejsce dotychczasowego posiadacza, czy też jako podmiot ubiegający się na swoją rzecz, obok K. G., o przyznanie tej samej płatności. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w razie przeniesienia posiadania całego gospodarstwa od pierwotnego wnioskodawcy (lub części tego gospodarstwa), przejemcy przysługuje uprawnienie do wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na miejsce, a nie obok (celowe podkreślenie składu orzekającego) pierwotnego wnioskodawcy. Konstrukcja przyjęta przez prawodawcę w § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego umożliwia w konsekwencji dokonanie zmiany podmiotowej już toczącego się, lecz jeszcze niezakończonego postępowania, prowadzonego w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) płatności rolnośrodowiskowej. Wyraźnie też wskazuje, że w odniesieniu do tych samych gruntów przysługuje jedna tylko płatność, o którą może się skutecznie ubiegać jeden tylko podmiot. Dysponując dokumentacją o takiej treści podstawową powinnością organu było upewnienie się, czy w sprawie zachodzi sytuacja opisana we wcześniej cytowanym § 23 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organy uczyniły to dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego, czego wyrazem jest podjęcie przez organ pierwszej instancji postanowienia (przesłanego Sądowi) z dnia [...] r., nr dokumentu [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku spółki "A" o wstąpienie do toczącego się postępowania – z argumentacją, że przyczyną odmowy jest brak toczącego się aktualnie postępowania administracyjnego albowiem zostało ono zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie, ostatecznej decyzji na rzecz K. G. Działanie takie jest spóźnione – rzeczą organu było zbadanie w trakcie postępowania, czy doszło do przekształcenia podmiotowego w sprawie, gdyż wniosek został złożony w czasie kiedy postępowanie toczyło się. W tym celu należało formalnie rozpoznać wniosek, po uprzednim zbadaniu w szczególności, czy czynność prawna przeniesienia posiadania spornych działek między skarżącą a spółką była skuteczna. Skoro jednak organ zaniechał tych powinności – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – przeto Sąd zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku). Jest bowiem oczywiste, że stwierdzone uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż o tożsamości sprawy w sensie materialnym i procesowym decydują jej aspekty przedmiotowe i podmiotowe. Na organie administracji publicznej spoczywa z urzędu obowiązek wyjaśnienia wszystkich tych elementów. Decyzja musi być skierowana do prawidłowo ustalonej strony postępowania, w przeciwnym razie stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Rozpoznając ponownie sprawę organ podejmie działania celem rozpoznania wniosku spółki z dnia [...] r. o wstąpienie do toczącego się postępowania, oceniając w szczególności, czy czynność prawna przeniesienia posiadania działek była ważna i wywołała skutki prawne w sferze przedmiotowych płatności i zależnie od tych ustaleń wyda decyzję adresowaną do właściwej strony postępowania. Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie zamieszczone w punkcie III wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.