III SA/Wr 355/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu will Wydziale na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 21 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia 18 kwietnia 2005 r. (nr [...]); II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz skarżących 200 (dwieście) zł kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) - utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 18 kwietnia 2005 r. (nr [...]) wydaną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie gleboznawczym klasyfikacji gruntów miasta L., gminy L., w działkach oznaczonych numerami [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonej przez Starostę L. weryfikacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta L. stwierdzono, że nieruchomość położona przy ul. Ś. [...] i oznaczona w ewidencji numerami działek [...] i [...] jako grunty orne, nie jest objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Po wykonaniu klasyfikacji tych gruntów, Starosta L. orzekł o wprowadzeniu w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu L. następujących zmian: * w działce [...] w miejsce gruntów ornych bez klasy wpisano grunty orne R IVa, w miejsce terenów mieszkaniowych B nieklasyfikowanych wpisano grunty rolne zabudowane B-R IVa; * w działce [...] w miejsce gruntów ornych R bez klasy wpisano grunty orne R IVa. W podstawie prawnej pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia wskazano art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.), w związku z art. 104 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji J. S. i S. P. - współwłaściciele nieruchomości - podnieśli, że zaliczenie gruntów do klasy R IVa jest zawyżone, gdyż grunty te powinny być sklasyfikowane w V lub VI klasie. Odwołujący się sformułowali także zarzuty dotyczące faktycznej powierzchni gruntów zabudowanych oraz zażądali zniesienia podziału działki [...] (w trakcie podziału sądowego) na działki [...] i [...], wyznaczenia pierwotnej granicy pomiędzy działkami [...] i [...] w związku z przestawieniem płotu przez sąsiada, wyznaczenia powierzchni rowu w działce [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne oraz prowadzi na zasadach i w trybie przepisów wymienionego rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów oraz urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia. Zasady czynności technicznych, obejmujących badanie gleb w terenie i sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej, reguluje zarządzenie nr 127 Ministra Rolnictwa z dnia 14 czerwca 1956 r. w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych klasyfikacji dla osób przeprowadzających tę klasyfikację (Biuletyn Min. Roln. z 1956 r. Nr 11, poz. 62). Rozpatrując sprawę klasyfikacji gruntów w działkach o numerach [...] i [...] stwierdzono, że operat gleboznawczej klasyfikacji sporządził Stanisława Szela, upoważniony klasyfikator z listy Wojewody D. W wyniku przeprowadzonych przez klasyfikatora czynności terenowych, a w szczególności z badania odkrywki glebowej nr [...] i sprawdzenia klasyfikacji (protokół z dnia 5 listopada 2004 r.), ustalono, że grunty objęte klasyfikacją należą do gleby wytworzonej z gliny średniej pylastej, podścielonej piaskiem słabo gliniastym i wobec tego ustalono klasę i typ gleby: R IVa/F/b, to jest mada brunatna, którą według obowiązującej tabeli klas zalicza się do klasy IVb. Wyjaśniono przy tym, iż mady są glebami wytworzonymi z osadów pozostawionych przez wody rzek. Wartość rolnicza mad jest różna i zależy w pierwszym rzędzie od pochodzenia namułów, ich składu mechanicznego, głębokości mady, stosunków wilgotnościowych itp. Ustalono, że dokumentacja klasyfikacyjna spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz przepisów instrukcji technicznej normujących zasady i metody technicznego wykonywania klasyfikacji gruntów. Stwierdzono również, że projekt klasyfikacji gruntów został sprawdzony przez upoważnionego inspektora do spraw klasyfikacji gruntów, zgodnie z przepisami § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Wskazano nadto, że strony zostały zapoznane z wynikami gleboznawczej klasyfikacji gruntów i podpisały protokół sprawdzenia klasyfikacji z dnia 5 listopada 2004 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że nie dotyczą one klasyfikacji gruntów i nie były przedmiotem postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, dlatego też nie rozpatrywano ich w postępowaniu odwoławczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wnieśli "o zmianę klasyfikacji gruntu na klasę V i VI nieruchomości, która została zawyżona przez klasyfikatora Stanisława Szelę w porozumieniu z Gminą L. i zaliczona do klasy IVa." Ponadto skarżący zażądali uregulowania pozostałych nieprawidłowości związanych z nieruchomością położoną w L. przy ul. Ś., a mianowicie: określenia faktycznej powierzchni gruntów zabudowanych, zniesienie podziału działki [...], wyznaczenia pierwotnej granicy między działkami [...] i [...] w związku z przestawieniem płotu o 50 m2 przez sąsiada K. B., wyznaczenia powierzchni rowu odwadniającego na działce [...], który jest zasypywany przez tego sąsiada. Skarżący podkreślili, że mają wątpliwości co do rzetelnego przeprowadzenia klasyfikacji gruntu, gdyż nie ma śladu dokonania odkrywki glebowej. Zdaniem stron, klasyfikowane grunty są podścielone podłożem kamienistym z piaskiem, ziemia jest szara, pochodzi od żwiru, mułu i żużlu naniesionych przez wylewy rzeczne, co prowadzi do wniosku, że jest to typ gleby w klasie V i VI. Na glebie w klasie IVa powinna być możliwa uprawa rolna, gdy tymczasem na działce [...] z trudem rosną chwasty. Działka [...] jest łąką natomiast zaorane 800 m2 nie nadaje się do uprawy rolnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. - ustosunkowawszy się do zarzutów stron - wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Kwestionowane decyzje organów geodezyjnych nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż wydane zostały z naruszeniem elementarnych reguł proceduralnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy organy geodezyjne przeprowadziły należycie postępowanie wyjaśniające w zakresie klasyfikacji gleboznawczej gruntów stanowiących współwłasność skarżących i czy na podstawie niewadliwie ustalonego stanu faktycznego podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia. Podstawę prawną prowadzonego postępowania stanowiły unormowania ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 240, zwanej dalej w skrócie "p.g.k.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm., zwane dalej w skrócie "r.k.g."). Stosownie do postanowień art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k., ewidencja gruntów obejmuje m. in. informacje dotyczące rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, przy czym grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów (art. 20 ust. 3 p.g.k.). Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 p.g.k.). Przeprowadzenie klasyfikacji gruntów jest procesem złożonym, wymagającym określonego postępowania. Zasady i tryb postępowania w tego rodzaju sprawach unormowane zostały w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Stosownie do § 1 ust. 2 tego rozporządzenia klasyfikację gruntów przeprowadza się w sposób jednolity dla całego kraju. Podstawę klasyfikacji stanowią zasady określone w przepisach powołanego rozporządzenia oraz tabele klas gruntów stanowiące załącznik do niego. Postępowanie, o którym mowa, kończy się wydaniem orzeczenia (§ 8 ust. 1 r.k.g.), a od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym (§ 8 ust. 3 r.k.g.). Według zaś § 9 r.k.g., prawomocne orzeczenie administracyjne w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do zarejestrowania wyników klasyfikacji w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wymaga zachowania reguł proceduralnych określonych zarówno w przywołanym rozporządzeniu, jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na szczególną uwagę zasługują standardy proceduralne odnoszące się do zasad przeprowadzania dowodów w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym i udziału strony w tych czynnościach. Stosownie do dyspozycji § 4 ust. 4 r.k.g., klasyfikację gruntów przeprowadza klasyfikator w obecności użytkowników gospodarstw, a z dokonanych czynności obowiązany jest sporządzić protokół, który podpisują klasyfikator oraz osoby biorące udział w klasyfikacji (§ 6 ust. 1 r.k.g.). Według zaś ogólnych reguł postępowania, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 § 1 k.p.a.), przy czym ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). Dokumentacja przekazana Sądowi w niniejszej sprawie nie wskazuje, by klasyfikator gruntów zawiadomił strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia dowodu polegającego na odkrywce gleby, a więc by umożliwił im udział w tej czynności, a także by sporządził protokół z tej czynności, podpisany następnie także przez współwłaścicieli nieruchomości gruntowej. Znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia dokumentu opisującego proces i wyniki odkrywki nie zawiera podpisów stron, co także wskazuje na istotne uchybienia proceduralne klasyfikatora prowadzącego czynności dowodowe. Na dostrzeżone wadliwości postępowania wskazali również skarżący, pisząc w skardze o braku na badanych działkach śladu wykopów, oraz oświadczając na rozprawie przed Sądem, że zainteresowani klasyfikacją gruntów rolnych nie byli zawiadomieni o czynności badania gleby dla potrzeb postępowania klasyfikacyjnego. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się protokół podpisany przez współwłaścicieli klasyfikowanych gruntów, jednakże dokument ten nie odnosi się wprost do przeprowadzanego dowodu, gdyż zawiera w swej treści jedynie ostateczne wyniki klasyfikacji, bez określenia chociażby procesu dochodzenia do takich rezultatów. Sam zaś opis odkrywki, jako osobny od wspomnianego protokołu dokument, nie zawiera podpisów stron postępowania, co - w kontekście twierdzeń w skardze i oświadczeń na rozprawie - wskazuje na uchybienia przywołanym wcześniej regułom proceduralnym. Dowód z odkrywki gleby w postępowaniu klasyfikacyjnym gruntu, prowadzonym na podstawie art. 20 ust. 1 i 3 oraz art 22 ust. 1 p.g.k. w związku z § 4 i nast. r.k.g., powinien być przeprowadzony z zachowaniem wymagań proceduralnych określonych w art. 79 k.p.a. w związku § 4 ust. 4 i § 6 ust. 1 r.k.g. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą prowadzącego postępowanie klasyfikacyjne gruntów stanowiących współwłasność J. S. i S. P. będzie - stosownie do zawartych w przywołanych wcześniej przepisach - umożliwienie stronom udziału w postępowaniu administracyjnym, ze szczególnym uwzględnieniem najistotniejszych czynności dowodowych, polegających na dokonaniu odkrywki i zbadaniu gruntu podlegającego klasyfikacji. Ponieważ wszczęte skargą J. S. i S. P. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. na gleboznawczą klasyfikację gruntów), a mianowicie § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 r.k.g. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. - należało orzec, jak w punkcie I sentencji. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a.