III SA/Wr 358/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 1 września 2023 r. nr 9001-2023-000893 w przedmiocie przyznanie płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) za rok 2022 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu z dnia 21 czerwca 2023 r. nr 0021-2023-001741; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 1 września 2023 r., Nr 9001-2023-000893, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania P. J. (dalej: strona, strona skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wałbrzychu (dalej: organ I instancji, Kierownik ARiMR) z 21 czerwca 2023 r., nr 0021-2023-001741 w sprawie przyznania płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) na rok 2022. Jako podstawę prawną powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2022, poz. 2422 ze zm.). Z uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia oraz przekazanych akt administracyjnych wynika, co następuje. W dniu 28 maja 2022 r. strona złożyła wniosek (zmieniony w dniach 30 maja 2022 r. oraz 11 czerwca 2022 r.) o przyznanie płatności na rok 2022 r. - płatności dobrostanowej do wariantu 2.3 Dobrostan krów mamek, w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 2. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Wałbrzychu pismem z 3 sierpnia 2022 r. – realizując obowiązek wynikający z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych niezbędnych do uzyskania i zachowania uznania stada lub gospodarstwa za urzędowo wolne lub wolne od chorób zakaźnych zwierząt – wyznaczono stronie termin do udostepnienia Inspekcji utrzymywanego bydła (w gospodarstwie o numerze identyfikacyjnym 075415863), w celu pobrania od tego bydła prób monitoringowych w kierunku [...] bydła i [...] bydła oraz przeprowadzenia badań rozpoznawczych w kierunku [...] bydła. W piśmie poinformowano m.in. o warunkach, jakie powinien zapewnić kontrolującym w trakcie działań kontrolnych, mianowicie że zwierzęta należy spędzić z pastwiska, przygotować poskrom oraz obsługę do wprowadzenia poszczególnych zwierząt do poskromu. Jednocześnie wskazano, że niezrealizowanie powyższych obowiązków jest równoznaczne z niespełnieniem warunków weterynaryjnych dla prowadzonej działalności i będzie skutkowało zawieszeniem lub cofnięciem statusów zdrowotnych stada bydła. Dokładny termin na przeprowadzenie działań kontrolnych został umówiony ze stroną na dzień 11 października 2022 r. i potwierdzony telefonicznie w dniu 5 października 2022 r. Z protokołu pokontrolnego nr [...] wynika, że w dniu 11 października 2022 r. strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli terenowej przez Inspekcję Weterynaryjną Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Wałbrzychu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Wskazano tam, że strona miała wiedzę o planowanych czynnościach kontrolnych, wiedziała również, że w dniu 11 października 2022 r. bydło powinno zostać spędzone i musi być możliwa jego identyfikacja, tym bardziej że kontrolowane stado to [...] zwierzęta rasy [...], poruszające się swobodnie po pastwisku. Z uwag do protokołu wynika, że nie było możliwości wykonania czynności kontrolnych, bydło nie zostało spędzone, nie została także zapewniona pomoc rolnika przy wykonywaniu badań monitoringowych oraz kontroli IRZ. Poza tym strona została poinformowana, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności przyznawanych przez ARiMR. Powyższe okoliczności skutkowały wydaniem przez Kierownika ARiMR decyzji z 21 czerwca 2023 r. którą odmówił stronie płatności na 2022 r. Z motywów organu I instancji wynikało, że uniemożliwienie przeprowadzenia przez stronę kontroli, stanowiło podstawę do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenia nr 1306/2013. Rozstrzygnięcie to następnie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji oznaczoną na wstępie decyzją z 1 września 2023 r. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że podstawę odmowy przyznania stronie ww. płatności - a jednocześnie istotę sporu w sprawie - stanowiła okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia w gospodarstwie kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Omawiając powyższe zagadnienie organ odwoławczy przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 według którego wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Ponadto powołał art. 38 ust. 9 ustawy o płatnościach gdzie przewidziano, że rolnik jest obowiązany zapewnić niezbędną pomoc przy wykonywaniu czynności kontrolnych. W tym kontekście dokonał analizy pojęcia "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu" wynikającej z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że strona była zawiadomiona o kontroli weterynaryjnej w dniu 11 października 2022 r. Zwrócił również uwagę, że co do zasady, podczas prowadzenia badań monitoringowych w kierunku chorób zakaźnych u bydła [...] bydła, [...] bydła, [...] bydła), przeprowadza się również czynności związane z identyfikacją i rejestracją zwierząt, gdyż każda sztuka podczas poboru krwi i podania tuberkuliny (próby tuberkulinowe wykonywane są w profilaktyce [...]) musi zostać zidentyfikowana i spisana. Dlatego organ odwoławczy uznał, że strona umówionego dnia powinna spędzić bydło i zapewnić możliwość odczytu numerów kolczyków od każdego ze zwierząt, które wchodzą w skład stada. Tymczasem w dniu 11 października 2022 r. nie było możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych ponieważ bydło nie zostało spędzone oraz nie została także zapewniona czynna pomoc rolnika przy wykonywaniu badań monitoringowych oraz kontroli IRZ. Organ II instancji powołał przy tym pozyskane w ramach postępowania odwoławczego pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wałbrzychu z dnia 7 czerwca w którym udzielił wyjaśnień związanych z kontrolą w dniu 11 października 2022 r. Organ kontrolny zaakcentował, że kontrola stada dotyczy bydła mięsnego rasy [...] o dużej masie, charakteryzującego się mocną i zwartą budową oraz długimi rogami. Bydło chowane przez stronę na otwartym pastwisku, nie ma kontaktu z ludźmi i jest [...]. Dodatkowo, charakteryzuje się wysoko rozwiniętym instynktem macierzyńskim, co - z uwagi na obecność w stadzie cieląt - może zwiększać poziom agresji u matek. Podkreślono również, że bydło to charakteryzuje się gęstą i stosunkowo długą sierścią, która dodatkowo utrudnia odczytywanie kolczyków, przypiętych głęboko w małżowinach usznych, w tym z dalszej odległości. Trzeba podejść blisko do zwierzęcia i odchylić sierść z obu małżowin usznych. Mając na względzie powyższą charakterystykę bydła rasy [...] i warunki jego chowu oraz przyjętą metodykę czynności, bezpieczne i rzetelne dokonanie jakichkolwiek czynności przy takich zwierzętach, zarówno odczytanie numerów z kolczyków, jak i przeprowadzenie badań i pobranie próbek, wymagało unieruchomienia każdego zwierzęcia z osobna. Wejście pomiędzy [...] zwierzęta, niesie za sobą duże ryzyko utraty zdrowia lub życia dla osób dokonujących takich czynności. Powiatowy Lekarz Weterynarii w dalszej części pisma wskazał, że strona jako właściciel stada, od pierwszego kontaktu nie wykonuje swoich obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Dodał przy tym, że poprzednia kontrola 6 kwietnia 2022 r. także nie doszła do skutku z uwagi na brak spędzenia zwierząt. Dlatego, w ocenie Dyrektora ARiMR, w pełni uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w dniu 11 października 2022 r., co wypełnia dyspozycję art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, właściwy do przeprowadzenia inspekcji organ nie był w stanie zweryfikować, czy beneficjent przestrzega przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Ze względu na uniemożliwianie kontroli nie był w stanie dokonać oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014, której to oceny dokonuje się w raporcie, przypisując stwierdzonej niezgodności odpowiednią liczbę punktów, która następnie jest uwzględniana przy dokonywaniu zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 73 ust. 2- 5, art. 74 ust. 1 i art. 75 rozporządzenia nr 809/2014 oraz w art. 39 ust. 1, 3 i 4 i art. 40 rozporządzenia nr 640/2014. Dodatkowo, w ocenie organu odwoławczego bez znaczenia okazała się argumentacja strony, iż kilka dni przed planowaną na dzień 11 października 2022 r. wizytacją z Inspekcji Weterynaryjnej, odbyła się kontrola wykonana przez ARiMR w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt. Strona zaskarżyła zarówno decyzję Dyrektora ARiMR we Wrocławiu jak i poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR wnosząc o ich "wyeliminowanie" z obrotu prawnego. Skarżący zakwestionował stanowisko, że uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Wskazał, że stawił się na miejscu kontroli w wyznaczonym czasie. Stado natomiast było spędzone w jednym miejscu. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie trzeba rozróżnić dwie różne czynności. Jedna z tych czynności to pobranie krwi od zwierząt, co bez poskromu lub co najmniej przepędu jest niemożliwe i tej czynności kontrolujący nie mogli wykonać. Drugą zaś czynnością jest odczytanie numerów zwierząt - kolczyków i do tej czynności poza chęcią poskrom i przepęd są niepotrzebne. Potwierdza to fakt, że kontrolujący kilka dni wcześniej inspektorzy ARiMR nie mieli z identyfikacją zwierząt żadnych problemów i nie potrzebowali poskromu. Zarzucił, że w niniejszej sprawie nałożono sankcje na wszystkie typy dotacji nawet na te niezwiązane bezpośrednio ze zwierzętami co jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora ARiMR z 1 września 2023 r., którą utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 21 czerwca 2023 r. którą odmówił stronie płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) na rok 2022. Zgodnie z motywami powołanych decyzji odmowa przyznania stronie wsparcia był pokłosiem przyjęcia przez organy obu instancji, że strona uniemożliwiła w dniu 11 października 2022 r. przeprowadzenie kontroli terenowej przez Inspekcję Weterynaryjną Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Wałbrzychu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w zakresie identyfikacji zwierząt. W tym zakresie zarówno Kierownik ARiMR jak i Dyrektor ARiMR uznali, że zastosowanie powinna znaleźć sankcja wynikająca z art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z powołanym przepisem, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Sąd uznał, że zastosowanie omawianej sankcji odnośnie płatności dotyczącej zwierząt w realiach niniejszej sprawy mogło zostać oceniane jako przedwczesne. Przede wszystkim, Sąd nie kwestionuje znaczenia systemu zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. A zatem kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. O ile poważne konsekwencje prawne są uzasadnione, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel przyjmuje świadome zachowanie mające na celu uniknięcie kontroli na miejscu, nie może być tak samo, w sytuacji gdy rolnik lub jego przedstawiciel przyjął wszelkie środki, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia pełnej kontroli. W przypadku gdy rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął takiego umyślnego zachowania, odrzucenie wniosków o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, zgodnie z tym przepisem jest więc uzasadnione, wyłącznie jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel utrudnił lub uniemożliwił przeprowadzenie tej kontroli lub jej części z powodu jakiegokolwiek działania lub zaniechania działania wynikającego z jego niedbalstwa i jeżeli nie przyjął takich środków. Przy tym Sąd akcentuje, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli (zob. Wyrok TS z 16 czerwca 2011 r., C-536/09, OMEJC v. REPUBLIKA SŁOWENII, ZOTSiS 2011, nr 6B, poz. I-5367, który dotyczył zakresu zastosowania art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 będącego odpowiednikiem art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013). W realiach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że organy wyprowadziły negatywne dla strony konsekwencje dopatrując się w jej zachowaniu kwalifikowanej bierności. Przyjęły mianowicie, że strona nie przygotowała stada do kontroli, bydło nie zostało spędzone oraz nie została także zapewniona czynna pomoc rolnika poprzez zapewnienie urządzeń takich jak np. poskrom. Odnosząc się do takiego kierunku argumentacji Sąd przede wszystkim wskazuje, że bezspornie odrzucenie wniosku o przyznanie pomocy nie zależy od tego, czy rolnik lub jego przedstawiciel został powiadomiony w odpowiedni sposób o tej części kontroli na miejscu, która wymaga jego udziału. Jest to o tyle istotne spostrzeżenie, że wbrew obszernym wywodom organu, strona wcale nie została powiadomiona o kontroli na miejscu lecz jedynie o kontroli weterynaryjnej w celu pobrania od bydła prób monitoringowych w kierunku [...] bydła i [...] bydła oraz przeprowadzenia badań rozpoznawczych w kierunku [...] bydła (zob. przytoczona na wstępie treść pisma z 3 sierpnia 2022 r). W przedmiotowej sprawie kontrola wzajemnej zgodności miała się odbyć "przy okazji" kontroli weterynaryjnej i o takiej kontroli rolnik nie został poinformowany, co wprost wynika z treści protokołu nr [...]. A zatem organy ARiMR powinny brać pod uwagę okoliczność braku powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i opierając się także na pozostałych istotnych okolicznościach faktycznych dokonać oceny zachowania rolnika w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2020 r., III SA/Po 81/20). Nie można więc stracić z pola widzenia także tego, że rolnik w ogóle nie został poinformowany o skutkach spełnienia szczegółowych wymagań Inspekcji weterynaryjnej – w postaci spędzenia stada i zapewnienia poskromu - na gruncie sankcji dotyczących płatności. Pouczenie o sankcjach w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. dotyczyło tylko zawieszenia lub cofnięcia statusów zdrowotnych stada bydła. Jest to o tyle istotne, że organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu decyzji omawia – powołując przy tym stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii – okoliczności powiązane z brakiem możliwości bezpiecznego przeprowadzenia badań monitoringowych w kierunku chorób zakaźnych u bydła. Tej okoliczności Sąd nie kwestionuje wskazując jednocześnie, że nie ma ona żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Jeszcze raz należy zatem zaakcentować, że omawiana sankcja nie dotyczyła kontroli weterynaryjnej lecz była pokłosiem oceny zachowań strony w kontekście braku możliwości przeprowadzenia kontroli wzajemnej zgodności. Organ odwoławczy marginalizuje przy tym podnoszoną przez stronę skarżącą okoliczność, że wcześniej, 7 października 2022 r. została przeprowadzona kontrola stada przez pracowników ARiMR w zakresie kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt. Nie dokonał więc samodzielnej oceny, czy - biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy obu kontroli - można przyjąć, że późniejsze zachowanie strony w dniu 11 października 2022 r. istotnie można uznać jako kwalifikowane "uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu", skoro wcześniejsza kontrola została przeprowadzona bez negatywnych skutków dla strony. Należy więc stwierdzić, że na gruncie zastosowania spornej sankcji organy w ogóle nie rozważyły, czy niepodjęcie przez stronę kwalifikowanych czynności w postaci "spędzenia zwierząt z pastwiska" oraz "przygotowania poskromu oraz obsługi do wyprowadzania poszczególnych zwierząt" (o których konieczności podjęcia w ramach kontroli wzajemnej zgodności w ogóle nie został powiadomiony) można było "racjonalnie oczekiwać" z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli, tak jak wynika z wspomnianego wyroku TS z 16 czerwca 2011 r., C-536/09. Oznacza to, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., w związku z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.