III SA/Wr 361/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA (sprawozdawca), Anetta Chołuj, Anna Moskała, , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J.z [...]Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. G. (dalej NUS, organ egzekucyjny), działając jako organ egzekucyjny, w toku prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. ( na kwotę [...] zł)w stosunku do A. M. (dłużnika) postępowania egzekucyjnego, podjął środek egzekucyjny w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę co spowodowało naliczenie kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł. W toku postępowania wyegzekwowano kwotę [...] zł, która została zaksięgowana na koszty. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. NUS umorzył postępowania egzekucyjne wobec dłużnika, gdyż jego zdaniem w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Następnie organ poinformował Prezydenta Miasta J. G. (dalej: strona skarżąca, wierzyciel) o wysokości kosztów egzekucyjnych do zapłaty, a wierzyciel zażądał wydania postanowienia w tej sprawie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. NUS obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...] zł. Pismem z [...] maja 2019 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie o określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (DIAS, Dyrektor IAS) zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Organ wyjaśnił, że z art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) wynika, że wierzyciel pokrywa niekiedy całe koszty postępowania egzekucyjnego. Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. W ocenie organu określenie kosztów egzekucyjnych nie jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, lecz wynika wprost z przepisów ustawy. Wysokość kosztów jest określona kwotowo, procentowo, stosunkowo i wynika wprost z przepisów ustawy. DIAS podkreślił, ze w wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych zostały naliczone zgodnie z przepisami 64 § 1 pkt 3 i 64 § 6 u.p.e.a.: opłata manipulacyjna w wysokości [...] zł i opłata za zajęcie wynagrodzenia za pracę w wysokości [...]. W rozpoznawanej sprawie wierzyciel został obciążony kosztami egzekucyjnymi, gdyż postępowanie egzekucyjne zostało zakończone w sposób, który nie pozwała na pokrycie naliczonych kosztów z kwot uzyskanych w toku tego postępowania. Strona pismem z [...] lipca 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie Konstytucji oraz unormowań zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazała na regulację zawartą w art. 1a pkt 18 u.p.e.a. i podniosła, że błędnie uznano, iż doszło do skutecznego zajęcia egzekucyjnego, pomimo ograniczonej ilości składnika majątkowego. Domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Uzasadniając swoje żądania strona skarżąca wskazała, że nie tylko nie uzyskała od dłużnika dochodzonej należności, ale jest obciążana kosztami bezskutecznej egzekucji. Wierzyciel przywołał także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2016 r. i podniósł, że podjęte rozstrzygnięcie nie uwzględnia motywów tego wyroku. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z [...] czerwca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o obciążeniu strony skarżącej jako wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Kwestia objęta przedmiotem sporu była przedmiotem orzekania przez tut. Sąd w wielu wyrokach wydanych na przestrzeni lat 2018 - 2019. Stanowisko w nich zaprezentowane podziela skład orzekający w tej sprawie, przyjmując je jako własne. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że organ egzekucyjny, w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu, miał co do zasady prawo obciążyć wierzyciela powstałymi kosztami egzekucyjnymi. Zgodnie z treścią art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. W myśl art. 64 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera opłaty za czynności egzekucyjne, jeżeli nie później niż po upływie 14 dni od dnia dokonania pierwszego zajęcia nieruchomości, rzeczy lub prawa majątkowego nadał w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650 i 1118) za pokwitowaniem lub doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego lub zawiadomienie o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych, pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty z zastrzeżeniem art. 64d za zajęcie wynagrodzenia za pracę - w wysokości 4% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 2 zł 50 gr. Z kolei art. 64 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowano regulację art. 64c § 4 u.p.e.a., skoro - w związku z brakiem majątku po stronie zobowiązanego, z którego można byłoby przeprowadzić dalszą egzekucję, organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzi natomiast do jego zakończenia i utraty możliwości uzyskania kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, jeżeli wcześniej nie zostały one wyegzekwowane. Po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, dotyczącego należności pieniężnych, organ egzekucyjny nie posiada już bowiem, w stosunku do zobowiązanego, wierzytelności o zapłatę kosztów egzekucyjnych, wobec czego nie może ich od niego ściągnąć, co czyni zasadnym obciążenie tymi kosztami wierzyciela. Powyższe nie jest w sprawie sporne. Sporny między stronami pozostaje natomiast sam fakt obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w określonej przez organ egzekucyjny wysokości. Sąd podziela stanowisko strony, że ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia musi niewątpliwie uwzględniać stanowisko wyrażone przez TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (31/14). TK, którego orzeczenia, na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu wyroku (pkt 4.3.) Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. TK motywował, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą gwarantuje, że wartość wyznaczona kwotowo zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie TK, brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia, TK wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w sprawie, czyli również ujętych w art. 64§ 1 pkt 3 u.p.e.a. Wyrok TK o sygn. akt SK 31/14 jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, w której użyto sformułowania, że badane przepisy są niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określą maksymalnej wysokości opłaty. W odniesieniu do tego rodzaju wyroków zarówno w judykaturze, jak i w orzecznictwie występują kontrowersje dotyczące skutków jakie one wywołują w procesie stosowania prawa. W ocenie Sądu, organy stosujące prawo nie mogą powoływać się na pominięcie prawodawcze jako okoliczność usprawiedliwiającą stosowanie niekonstytucyjnych przepisów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a stosownie do ust. 3 wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. W rozpatrywanej sprawie organy nieprawidłowo zatem pominęły, że TK jednoznacznie zanegował dopuszczalność całkowitego zerwania związku między świadczeniem czynności organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tychże czynności opłat. TK podkreślił, że - w takich sytuacjach - opłaty te nie są formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mimo tak jednoznacznego stanowiska TK, NUS w niniejszej sprawie w ogóle nie rozważył adekwatności wysokości ustalonych kosztów (opłat) egzekucyjnych do stopnia skomplikowania (czasochłonności) podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Organ egzekucyjny obliczył koszty egzekucyjne zgodnie z treścią art. 64 § 1 pkt 3 i art. 64 § 6 u.p.e.a., tj. przy przyjęciu odpowiednio stawek 1% (opłata manipulacyjna) i 4% (koszty) egzekwowanych należności w związku z zajęciem wynagrodzenia za pracę Natomiast Dyrektor IAS, jako organ odwoławczy, to zaakceptował, jako zgodne z prawem, co jest - w świetle przytoczonych tez wyrok TK - oczywiście nieprawidłowe. Z treści skarżonego postanowienia oraz postanowienia organu egzekucyjnego wynika bowiem, że w swoich rozstrzygnięciach organy pominęły wskazania wyroku TK z dnia 26 czerwca 2016r., i w konsekwencji, nie odniosły się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Organy nie odniosły się również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobrania tej opłaty powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, ale przy zachowaniu racjonalnej zależności między wysokością opłaty w egzekucji a czynnościami organów za podjęcie których, opłata ta została naliczona (z uwzględnieniem m.in. nakładu pracy, stopnia ich skomplikowania, czasochłonności czy efektywności postępowania), tak, aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary i nie stanowiły sankcji finansowej. Innymi słowy, organy egzekucyjne zupełnie pominęły te argumenty, które - jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału - zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów. Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organ egzekucyjny powinien zatem wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono wierzyciela, są adekwatne także ze względu na efektywność podjętych działań, czy długotrwałość postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga także, że miarkowanie wysokości opłaty powinno pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty, przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Naliczone koszty postępowania nie mogą bowiem stać się dochodem organu egzekucyjnego, nieuzasadnionym wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych, szczególnie w sytuacji, gdy wierzyciel nie uzyskuje zaspokojenia z prowadzonej egzekucji. Koszty te powinny być więc ustalone z zachowaniem standardów określonych w wyroku Trybunału. Ich wysokość nie może pozostawać w oderwaniu do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy i czasochłonności przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały uwzględnione w zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 3 i art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a. , Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest rozważyć obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, uwzględniając zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz wskazania TK, zawarte w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a.