III SA/Wr 362/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. W dniu 20 grudnia 2010 r. B. G. (zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "skarżącą"), złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o wpis do ewidencji producentów. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił dokonania wpisu do ewidencji producentów, z uwagi na pozostawanie przez skarżącą w związku małżeńskim i fakt, że współmałżonek wnioskodawczyni posiada już nadany numer ewidencyjny. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] r.). W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., pismem z dnia 29 marca 2011 r. skarżąca wniosła o udzielenie jej szczegółowych informacji dotyczących prowadzonego postępowania, w tym o udostępnienie jej danych znajdujących się w elektronicznej ewidencji producentów, poprzez wydanie jej stosownych wydruków oraz zażądała wskazania jej podstawy prawnej do nakazania ujawnienia jej stanu cywilnego, w związku ze złożonym wnioskiem. Skarżąca powołała się przy tym na przepis art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wskazała, że nawet jeżeli w formularzu wniosku o wpis istnieje stosowna rubryka do ujawnienia stanu cywilnego, to rozwiązanie takie, jako niezgodne z ustawą zasadniczą, nie może być podstawą zobowiązania do wskazywania takich danych. Pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. skierował do skarżącej pismo, udzielając jej w enumeratywnie wyliczonych punktach, odpowiedzi na postawione przez stronę pytania. Pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. skarżącą wywiodła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., wskazując, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 8 kwietnia 2011 r, jest w istocie "tajną decyzją" bowiem zawiera cztery niezbędne elementy do uznania go za decyzję. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, bowiem pismo organu pierwszej instancji z dnia 8 kwietnia 2011 r. nie jest decyzją administracyjną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo to ma charakter czysto informacyjny, nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia. Nie spełnia również wymogu art. 107 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ drugiej instancji wskazał ponadto, że badając dopuszczalność odwołania, nie można wejść w ocenę zasadności odwołania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, B.G. wywiodła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie. Do skargi dołączono decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] r. nr [...] uchylająca decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR we W. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma informującego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że tak jak odmowa wpisu do ewidencji producentów, tak i odmowa dokonania w tej ewidencji zmian, powinna być dokonywania w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2011 r. skarżąca podniosła, że organy rolne podejmowały szereg działań aby wykreślić skarżącą z ewidencji producentów rolnych. Kiedy działania ta nie przyniosły skutku, w ocenie skarżącej, organ w kolejnym już postępowaniu rozstrzygnął w istocie o faktycznym "zawieszeniu wpisu", pomimo braku podstaw prawnych do takiego działania. Skarżąca podniosła również, że w konsekwencji działania organu doprowadziły do odebranie jej prawa do uzyskania płatności. W piśmie procesowym z dnia 6 września 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podniósł, że w sprawie wpisu skarżącej do ewidencji producentów wydana została jedna merytoryczna decyzja administracyjna, ostateczna już w administracyjnym toku instancji i jest to decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] r. o uchyleniu nadanego skarżącej wpisu do ewidencji i wykreśleniu jej z ewidencji. W sprawie tej ustalone zostało bowiem, że mąż skarżącej, T. G. posiada wpis do ewidencji producentów rolnych, na co wyraziła zgodę skarżąca. Natomiast zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, małżonkowie, niezależnie od obowiązującego ich ustroju majątkowego posiadają jeden numer ewidencyjny. W obszernym piśmie procesowym z dnia 27 września 2011 r. skarżąca wywodziła, że organy wydawały w sprawie wpisu do ewidencji szereg decyzji, początkowo w sprawie wpisu, następnie w sprawie wykreślenia dokonanego wpisu. Na rozprawie w dniu [...] r., strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszych wywodach w skrócie jako "p.p.s.a."). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie uchybienia prawa nie występują, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie administracyjne, które mogłoby być poddane instancyjnej kontroli administracyjnej, czyli w formie decyzji administracyjnej bądź postanowienia podlegającego zaskarżeniu. Według Sądu, trafne jest stanowisko organu kwalifikujące treść pisma organu pierwszej instancji z dnia 8 kwietnia 2011 r. jako informacji, udzielonej w odpowiedzi na postawione organowi przez skarżącą pytania. W piśmie tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyraźnie wskazał, że pismo to kieruje do strony "w związku z zapytaniem wniesionym" do organu, w piśmie z dnia 31 marca 2011 r. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR rozpoznając wniesione przez skarżącą odwołanie od powyższego pisma uznał, że skoro stanowi ono jedynie informację na temat prowadzonej sprawy, udzieloną zresztą w odpowiedzi na pisemne żądanie strony udzieleni takiej informacji, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie. Skarżąca zatem bezpodstawnie twierdzi, że rozpatrywaną sprawę organ rozstrzygnął w formie decyzji administracyjnej. Jak wielokrotnie podkreślano zarówno w doktrynie i judykaturze, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać zakwalifikowanie jako decyzja administracyjna, nie musi ono zawierać wszystkich składników decyzji przewidzianych w art. 107 k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91), jednakże musi zawierać co najmniej oznaczenie stron decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć należy, że pismo Kierownika Biura Powiatowego nie spełnia tych wymogów. Nie zawiera bowiem kluczowego składnika decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia o prawach strony. W piśmie tym, jak już wielokrotnie zaznaczono powyżej, organ udzielił stronie jedynie odpowiedzi na wniesione zapytanie. Sąd nie miał w tym przedmiocie żadnych wątpliwości. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie służy stronie jedynie od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji. Skoro przedmiotowe pismo z dnia 8 kwietnia 2011 r. nie było decyzją administracyjną, nie służyło od niego odwołanie. W rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie jest bowiem jednym ze środków zaskarżenia umożliwiającym jedynie weryfikację decyzji administracyjnych. Kodeks nie zawiera natomiast unormowań dopuszczających wniesienie odwołania od aktów niebędących decyzjami lub od innych czynności organów administracyjnych. W przypadku wniesienia odwołania od takich aktów lub czynności, zgodnie z art. 134, organ powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Sąd uznał zatem, że w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zasadnie stwierdził w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] r. o odmowie dokonania wpisu do ewidencji producentów, została w dniu [...] r. w całości uchylona przez organ drugiej instancji i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że Kierownik Biura Powiatowego zobligowany jest do wydania ponownej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, od której będzie skarżącej przysługiwało odwołanie na zasadach ogólnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.