III SA/Wr 364/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że opisane w pkt I decyzje nie podlegają wykonaniu. W dniu [...] r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę samochodu należącego do skarżącego, służącego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej do wykonywania transportu drogowego – przewozu osób. Decyzją z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę – właściciela kontrolowanego pojazdu – karę pieniężną z powodu stwierdzonych uchybień w prowadzonej dokumentacji i naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. Po rozpoznaniu odwołania strony, w dniu [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił opisaną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na popełnione przez organ pierwszej instancji naruszenia proceduralne i nakazując przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy, z uwzględnieniem norm wynikających z art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 874 ze zm. – zwanej dalej w skrócie jako "u.t.d."). Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 2.450 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, kontrola pojazdu przeprowadzona została w prawidłowy sposób. Wykazała ona, że prowadzący pojazd kilkukrotnie naruszył przepisy w zakresie czasu pracy kierowców, skracając wymagany dziewięciogodzinny dzienny okres odpoczynku kierowcy, a dodatkowo kierowca pojazdu nie okazał zaświadczeń wskazujących na przyczynę braku zapisów na karcie kierowcy. Ustalenia tego dokonano na podstawie danych cyfrowych pobranych w trakcie kontroli, które niezależnie od zainstalowanego oprogramowania, pobiera te same dane i w tych samych wielkościach, które są zawarte w karcie pamięci kierowcy i tachografie cyfrowym. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, przedsiębiorca wniósł skargę do Sądu, wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia . W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ nie odniósł się w ogóle do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a odnoszących się do braku uprawnień organu do wykonania przedmiotowej kontroli ze względu na miejsce, w którym przeprowadzono czynności kontrolne. Ponadto w skardze ponowiono zarzuty dotyczące wyszczególnionych przez organ naruszeń odnoszących się do czasu pracy kierowcy. Strona podniosła między innymi, że nieznaczne uchybienia ze strony prowadzonej dokumentacji nie były w żaden sposób zawinione przez przedsiębiorcę, a wynikały jedynie z zaniedbań kierowcy, który był pracownikiem skarżącego od miesiąca. Sam skarżący natomiast, dochował wszelkich obowiązków jakie nakładają na niego przepisy, w tym zapewniał kierowcom niezbędne warunki wykonywania pracy oraz sprawował nad nimi ścisły nadzór i przeprowadzał rutynowe kontrole. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty skargi, a nadto powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia [...] r. sygn. akt [...], w którym Sąd ten uchylił decyzję wydaną w podobnej sprawie, a dotyczącej innego pojazdu należącego do skarżącego, poddanego kontroli w tej samej dacie i w tym samych okolicznościach co w rozpoznawanej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie było kwestionowane, że pojazd poddany kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego należy do skarżącego i jest przez niego wykorzystywany w prowadzonej działalności – zarobkowym przewozie osób. Skarżący podnosił zaś, że kontroli tej dokonano w czasie postoju pojazdu. Zarzut ten podnoszony był w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie przez stronę i do zarzutu tego organ administracyjny nie odniósł się na żadnym etapie postępowania. W tym kontekście sprawy, należy przede wszystkim podkreślić, że ustawa o transporcie drogowym zawiera odnośnie działań inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, odrębne szczególne regulacje, które winny być stosowane w pierwszym rzędzie jako wzorzec do kontroli pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 69 ust. 1 u.t.d. inspektor wykonuje czynności kontrolne w umundurowaniu oraz posługuje się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym. Zgodnie z art. 71 u.t.d. zatrzymanie do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Jak wynika z przytoczonych uregulowań, to czynność zatrzymania pojazdu, jest koniecznym warunkiem do przeprowadzenia następczej kontroli tego pojazdu. Dlatego na aprobatę zasługuje zarzut skargi, że kontrola przeprowadzona przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego na parkingu, podczas postoju pojazdu, pozbawiona byłaby podstaw prawnych i nie mogłaby zostać uznana za legalną. Regulacje obowiązujące w dniu kontroli, a zatem mające zastosowanie przy podejmowanym rozstrzygnięciu (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, a także art. 129 a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym), nie regulowały w odmienny sposób kwestii uprawnień określonych w art. 129 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te upoważniały do poddania kontroli "uczestnika ruchu drogowego". Dodatkowo, uczestnika ruchu drogowego, może zatrzymać do kontroli jedynie taki umundurowany pracownik Inspektoratu, który znajduje się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego. Polecenie do zatrzymania pojazdu podaje się z dostatecznej odległości, w sposób zapewniający jego dostrzeżenie przez kierującego pojazdem oraz bezpieczne zatrzymanie w miejscu wskazanym przez inspektora. Dopuszczalne sposoby samego zatrzymania regulują szczegółowo powołane powyżej przepisy (sygnał tarczą, ręką, latarką, krótkotrwałe użycie błękitnego światła, etc) Rozpoczęcie kontroli przez inspektora poprzedzone jest okazaniem kontrolowanemu legitymacji służbowej. Legitymacja, o której mowa upoważnia inspektora do dokonania czynności kontrolnych. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej kontroli, z którego wynika, że kontrolę przeprowadzono w B. W protokole tym nie ma wzmianki, w jakich okolicznościach, w szczególności, w jakim miejscu (na jakim odcinku drogi krajowej czy wojewódzkiej) dokonano zatrzymania pojazdu, W rozpoznawanej sprawie organ stwierdza, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami, jednakże, jak już zaznaczono powyżej, nawet w odpowiedzi na skargę nie odnosi się do konsekwentnie przez stronę podnoszonego zarzutu, że kontrola ta miała miejsce w czasie postoju pojazdu. Okoliczności zatrzymania nie znajdują odzwierciedlenia ani w protokole kontroli, ani w żadnym z czterech rozstrzygnięć, podejmowanych kolejno przez organy administracyjne w niniejszej sprawie. Organ nie tylko nie wykazał, ale nawet nie uprawdopodobnił, że polecenie zatrzymania wymienionego pojazdu nastąpiło w czasie pozostawania pojazdu w ruchu, na drodze publicznej. Nie jest zatem możliwe poddanie kontroli i ocenie legalności dokonanej przez Inspekcję Transportu Drogowego kontroli, skoro niewyjaśnione pozostają same okoliczności jej dokonania. Okoliczności wymagają wyjaśnienia zważywszy, że w opisie stwierdzonych naruszeń w protokole kontroli drogowej z dnia [...] r. nie wskazano miejsca przeprowadzonego zatrzymania, podając jedynie ogólnie miejsce kontroli: B. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 116/08, wskazano, że stwierdzenie naruszenia przez stronę wymogów obowiązujących przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadzące do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej, musi opierać się na wykazaniu tego naruszenia w sposób zgodny z prawem. W świetle art. 75 k.p.a. jako dowód można bowiem dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sprzeczne z prawem pozyskiwanie materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, wyklucza możliwość jego wykorzystania jako podstawy orzekania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Nie może być zatem traktowane jako okoliczność, która nie wypływa na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanowisko powyższe w pełni podziela. Obliguje to Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. Ustalenia kontroli muszą być oparte na dowodach zebranych w sposób legalny, zatem w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyjaśni w jaki sposób i w jakich miejscu i okolicznościach dokonał zatrzymania pojazdu należącego do skarżącego oraz wskaże sposób przeprowadzenia kontroli, przy uwzględnieniu przepisów regulujących pragmatykę przedmiotowej kontroli. Wykazanie, że kontrola rozpoczynająca się zatrzymaniem pojazdu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami, otworzy organowi możliwość zastosowania ewentualnych sankcji administracyjnych za stwierdzone w toku czynności kontrolnych naruszenia przepisów. Sąd przy tym podkreśla, że uzasadnienie decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinno odpowiadać wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd pominął, jako przedwczesne na obecnym etapie sprawy, zarzuty skargi obejmujące kwestie nieprawidłowego, zdaniem strony, ustalenia stanu faktycznego w zakresie naruszenia norm czasu pracy kierowcy oraz niezastosowania przez organ przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.