III SA/Wr 366/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska - Szostak Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi E. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote80/100) oraz 17 zł (słownie: siedemnaście złotych) tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Decyzją z dnia [...] ([...]), wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), Starosta T. orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu K., gmina Ż., w jednostce rejestrowej [...] następujących zmian: stan przed zmianą - działka nr [...] AM [...] o powierzchni [...] ha użytek "rowy"; stan po zmianie - działka nr [...] AM [...] o powierzchni [...] ha użytek "rolny kl. VI (RVI). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na pismo Urzędu Miejskiego w Ż. z dnia [...] ([...]) informujące, że rów stanowiący własność "A", oznaczony numerem geodezyjnym jako działka nr [...] AM [...], bez urządzonej księgi wieczystej, został zasypany przez właściciela działek sąsiadujących o numerach [...] AM [...] i [...] AM [...], przez które przechodził. Powołał się także na pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. Inspektorat w T. z dnia [...] r. (znak: [...]) stwierdzające, iż skoro przedmiotowy rów w ewidencji urządzeń melioracyjnych nie jest składnikiem żadnego systemu rowów odprowadzających wody i nie odprowadza wód drenarskich, może zostać zmieniony na grunt orny. Zdaniem organu, skoro odcinek przedmiotowego rowu, jako położony w kompleksie użytków rolnych funkcjonalnie z nim związany nie służył polepszeniu zdolności produkcji gleby i nie ułatwiał jej uprawy poprzez regulację stosunków wodnych na tym obszarze, mogła nastąpić zmiana wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W odwołaniu, właściciel sąsiedniej działki nr [...] AM [...], sprzeciwił się powyższej zmianie podnosząc, iż rów istniał już za czasów niemieckich i znajduje się również na mapach powojennych, ponadto pełnił i powinien dalej pełnić funkcję odwadniającą jego posesję. Jego zdaniem, za koniecznością pozostawienia rowu przemawia również ukształtowanie terenu. Rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...]., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacji tych danych dokonuje się na wniosek uprawnionych osób, organów i jednostek organizacyjnych oraz z urzędu (§ 46 rozporządzenia). Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej oraz ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Zmiany te ujawnia się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie brak jest dokumentów uzasadniających likwidację rowu. Z pism zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wynika, że zasypany został funkcjonujący rów o szerokości 4 m stanowiący własność Skarbu Państwa, a argumentem za zmianą rodzaju tego użytku gruntowego był w istocie konflikt sąsiedzki oraz informacja [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., Inspektoratu w T. stwierdzająca, że rów w ewidencji urządzeń melioracyjnych nie jest składnikiem systemu rowów odprowadzających wody drenarskie. Niemniej, zdaniem organu odwoławczego, w tej informacji Inspektoratu w T. z dnia [...] odniesiono się jedynie do oceny rowu jako urządzenia melioracji szczegółowych, nie odniesiono się do okoliczności, że rów ten może pełnić funkcję rowu odprowadzającego wody opadowe. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę argumentacji zawartej w odwołaniu co do ukształtowania terenu oraz funkcji rowu jako obiektu budowlanego odprowadzającego wody opadowe. W uzasadnieniu wskazano, że należało jako dowód dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W szczególności powinny to być oględziny terenowe, zeznania świadków oraz w szczególności opinia biegłego z zakresu budownictwa wodnokanalizacyjnego, skoro rów nie pełni funkcji melioracji wodnych szczegółowych. W podsumowaniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, iż kasacja urządzenia odwadniającego nie może odbyć się na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisów wykonawczych. Zmiana rodzaju użytku gruntowego to odrębne postępowanie, które powinno być prowadzone po jednoznacznym zakończeniu sprawy likwidacji obiektu budowlanego oprowadzającego wody opadowe. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożył właściciel działek sąsiadujących o numerach [...] AM [...] i [...] AM [...], który samowolnie zasypał sporny rów. W obszernej skardze podniósł następujące argumenty: podobny rów, przechodzący przez nieruchomość sąsiednią oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], sąsiad zasypał i wybudował na nim zbiornik na [...] litrów oraz oborę wraz z utwardzeniem podwórza; sąsiad odprowadzał poprzez sporny rów nieczystości ze swojego gospodarstwa rolnego na teren nieruchomości skarżącego, co było przyczyną chorób dzieci i żony; sporny rów był przyczyną konfliktów w których dochodziło do rękoczynów, a te kończyły się interwencją policji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiony pełnomocnik skarżącego w odrębnym piśmie procesowym podniósł, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącego i błędnie uznaje, że w niniejszej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Starosta T. wydał bowiem decyzję po przeprowadzeniu zupełnego i wystarczającego postępowania dowodowego. I tak: Zgromadził dokumentację, zasięgnął opinii [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W., przeprowadził oględziny przedmiotowego obszaru. Z tych dowodów wynika, iż w istocie wprowadzona do ewidencji zmiana porządkuje istniejący od dawna stan faktyczny. Pełnomocnik powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądowe, stwierdzające, że "prowadzenie ewidencji gruntów służy jedynie rejestrowaniu stanów prawnych i faktycznych nieruchomości". Podniósł ponadto, że na działce protestującego sąsiada - jak wynika z pierworysu stanu posiadania opracowanego na poniemieckiej mapie - która sąsiaduje z działką skarżącego - również posadowiony był taki rów, który jednak z nieznanych powodów przy zakładaniu ewidencji gruntów nie został w niej wykazany. Sąsiad wykorzystując ten fakt, zasypał rów wiele lat temu i zagospodarował ów teren zgodnie z własnym interesem, a do odwadniania swojej posesji wykorzystywał sporny rów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu drugiej instancji uchylają decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W związku z powyższym oceny wymaga, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Według art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Oznacza to, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa. Przy jej wydaniu organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana w określonej sytuacji, istotne jest w sprawie, czy organ odwoławczy zasadnie uznał konieczność przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej rodzaju użytku gruntowego, polegające na zmianie oznaczenia rodzaju użytku gruntowego. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie uznał że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, że nie może zostać uzupełnione w dodatkowym postępowaniu, o którym mowa w art.136 kpa, trafnie wskazał w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich nadto czynności procesowych winien dokonać organ pierwszej instancji orzekając w przedmiocie wprowadzenia zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity w dacie wydania kwestionowanych decyzji Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych, oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencję prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy). Natomiast zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych; dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Z powyższych przepisów wynika, że ewidencja gruntów i budynków to jedynie zbiór informacji o gruntach, w tym także w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, zbiór oparty na odpowiednich dokumentach, odzwierciedlających aktualny stan prawny dotyczący użytku gruntowego, (określonej nieruchomości) – w sprawie użytku gruntowego "rowu" będącego własnością "A", oznaczonego geodezyjne jako działka nr [...] AM [...], obręb K., gmina Ż. Zawierając dane wynikające z wskazanych w przepisach rozporządzenia dokumentów, ewidencja ta ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Oznacza to, że organ ewidencyjny rejestruje jedynie stany prawne – w tym także w zakresie rodzaju użytku gruntowego - ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Taki charakter zapisu w ewidencji potwierdza pełnomocnik skarżącego, w piśmie procesowym z dnia [...], powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niewątpliwie ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności. Winna być dla osiągnięcia tego celu aktualizowana także z urzędu (jak w sprawie) nie tylko co do stanu faktycznego ale i prawnego. Niemniej zmiany istniejącego stanu zapisane w ewidencji gruntów dokonywane być winny na podstawie dokumentów, o których mowa w § 46 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Przedmiotem tego postępowania jest "zmiana" ewidencyjna, która jedynie odzwierciedla zmiany wynikające z odpowiedniego źródła. Podkreślenia wymaga przy tym, że przedmiotowa działki o nr [...] AM [...] będąca własnością "A", wpisana jest w ewidencji gruntów z oznaczeniem użytek: W – rowy. W tej sytuacji organ odwoławczy dokonał zasadnie oceny, czy zachodziły podstawy do wprowadzenia zmiany do prowadzonej przez Starostę ewidencji, polegającej na zmianie oznaczenia rodzaju użytku gruntowego: z oznaczenia rowy, na oznaczenie orny (rolny), z powodu faktu zasypania przedmiotowego rowu i przeznaczenia tego użytku gruntowego na inne cele oraz z powodu braku pełnienia przez rów funkcji urządzenia melioracji wodnej, w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. nr 175, poz. 1462). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że zdarzenie zasypania rowu i przeznaczenia uzyskanego gruntu pod uprawy, czyli faktyczne zmienienie przeznaczenia użytku gruntowego - jak to zdaje się wskazywać w piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego – w świetle § 46 ust. 2 rozporządzenia nie uprawnia do wprowadzania zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów, odnośnie danych dotyczących rodzaju użytku gruntowego. Ewidencja nie służy do rozstrzygania tych kwestii. Istotne w sprawie jest, czy z odpowiedniego dokumentu - wskazanego w rozporządzeniu - wynika, że przedmiotowa działka nr [...] AM [...] przestając pełnić swoją dotychczasową funkcję zmieniła rodzaj użytku gruntowego: z użytku "rowy", na użytek "rolny"(orny). Pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] stwierdza, że działka nr [...] w ewidencji urządzeń melioracyjnych nie jest składnikiem żadnego sytemu rowów odprowadzających wody i nie odprowadza wód drenarskich. Powyższe pismo – instytucji, której podstawowym zadaniem jest prowadzenie ewidencji całości urządzeń wodno-melioracyjnych i wykonywanie prawa własności tych urządzeń – odnosi się zatem do oceny rowu jako urządzenia melioracji szczegółowych i wskazuje, że przedmiotowy rów nie należy do tego rodzaju urządzeń, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nie odnosi się natomiast do ceny rowu jako urządzenia odprowadzającego wody opadowe ze względu na ukształtowanie terenu, na co wskazano w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia winien rozważyć, czy rów ten pełnił (winien pełnić) funkcję rowu odprowadzającego wody opadowe. Skoro tego nie uczynił, konieczne stało się przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniające niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Podzielnic należy stanowisko organu odwoławczego, że w razie stwierdzenia występowania urządzenia odwadniającego jego kasacja nie może bowiem odbyć się na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisów wykonawczych. Zmiana oznaczania rodzaju użytku gruntowego to odrębne postępowanie, które powinno być prowadzone po jednoznacznym udokumentowaniu braku tego obiektu. Organ odwoławczy wskazał, w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich nadto czynności procesowych winien dokonać organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę zmiany wpisu w ewidencji gruntów, dotyczącego działki nr [...] AM [...]. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje umocowanie w art. 200 p.p.s.a.