III SA/Wr 366/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Józef Kremis, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. O. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 dla J.Z., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż w dniu 9 maja 2008 r. J.Z. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał J. Ż. pomoc finansową z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych na rok 2008 w kwocie [...] zł. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona J. Ż. w dniu 29 maja 2009 r. Natomiast w dniu 17 lipca 2009 r. odwołanie od niej wniosła I. O.. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania I. O., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. postanowieniem z dnia [...] r. przekazał odwołanie do rozpatrzenia do Dyrektora S. Oddziału Regionalnego ARiMR w C., który w dniu [...] r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) stwierdził nieważność zaskarżonej przez I. O. decyzji, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, nastąpiła więc przesłanka do stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 364 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadniania w skrócie k.p.a.). Uwzględniając wytyczne zawarte we wskazanym wyroku, Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR rozpatrzył sprawę odwołania wniesionego przez I. O. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] r. i w dalszej części uzasadnienia postanowienia o niedopuszczalności tego odwołania pokreślił, że w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu I. O. po raz pierwszy pojawiła się w trakcie rozprawy administracyjnej, której celem było ustalenie faktycznego użytkowania części gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności zarówno przez I. O. jak i przez J.Z.. Organ II instancji przypomniał, że wnioskodawcy decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona w dniu 29 maja 2009 r., a pismo odwoławcze I. O. zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 17 lipca 2009 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu do wniesienie odwołania. Organ wskazał, że odrębnym zagadnieniem w niniejszej sprawie pozostawało, czy odwołująca się była w ogóle stroną postępowania zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją wydaną w sprawie J.Z. w przedmiocie płatności JPO i UPO na rok 2008. Dyrektor Agencji stwierdził, że w przypadku, gdy wnoszący odwołanie był stroną postępowania, a nie brał w nim w sposób niezawiniony udziału, organ odwoławczy powinien stwierdzić uchybienie przez niego terminu do wniesienia odwołania. Możliwość obrony swego interesu skarżący miałby zapewnioną przez żądanie wznowienia postępowania. W przypadku natomiast, gdy skarżący nie był w ogóle stroną postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić z tej przyczyny niedopuszczalność odwołania. W opinii organu administracji w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na złożenie odwołania po ustawowym terminie oraz fakt, że odwołująca nie była stroną postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, a więc jest osobą nie mającą legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na powyższe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji I. O. (zwana w dalszej części uzasadnienia skarżącą) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wystąpiła o: unieważnienie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z o z dnia [...] r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2008, wydanej dla J.Z. w przypadku uznania przez Sąd zasadności zarzutu o złożeniu odwołania po upływie terminu, zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących regulacji prawnych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że była strona postępowania administracyjnego prowadzonego ze swojego wniosku o płatności na rok 2008, które to postępowanie dotyczyło działek rolnych o numerach: [...] co do których wniosek złożył również J.Z.. Skarżąca wskazała, że działki te znajdują się w jej posiadaniu i są jej własnością, natomiast Biuro Powiatowe ARiMR w K. wydało decyzje: z wniosku o płatności J.Z. w dniu [...] r. oraz z wniosku o płatności I. O. w dniu [...] r. Skarżąca podkreśliła, że decyzja, która została wydana na podstawie wniosku złożonego przez nią, została uchylona przez Dyrektora ARiMr we W. i sprawa nadal jest w toku. Skarżąca wyraźnie podkreśliła, że w niniejszej sprawie została pozbawiona w sposób celowy i przemyślany możliwości złożenia odwołania, bowiem nie została poinformowana o decyzji przyznającej J. Z. i płatności na rok 2008. O wydaniu tej decyzji dowiedziała się w dniu 16 lipca 2009 r., bowiem w tym dniu w siedzibie Biura Powiatowego w K. zjawił się jej pełnomocnik Z. O., który zapoznał się z aktami administracyjnymi. Skarżąca oświadczyła, że niezwłocznie po uzyskaniu informacji o treści decyzji z dnia [...] r. wniosła od niej odwołanie. Skarżąca wskazała ,że posiada indywidualny interes prawny w odwołaniu się od tej decyzji, a wynika on z faktu, że jest ona właścicielem i posiadaczem oraz użytkownikiem działek ewidencyjnych, które zostały objęte wnioskiem o dopłaty do gruntów rolnych złożonych przez J.Z.. Interes ten zdaniem skarżącej jest konkretny, można go obiektywnie stwierdzić i znajduję swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz w okolicznościach faktycznych. Skarżąca zaznaczyła, że jej zdaniem niesłusznym jest możliwość zaskarżenia prze nią jedynie decyzji odmawiającej jej przyznania płatności na rok 2008, jeżeli w konsekwencji tej decyzji została wydana decyzja przyznająca te płatności J. Z., tym bardziej, że dowody jednoznacznie wskazują, że to wniosek skarżącej jest zgodny ze stanem panującym na gruntach. Skarżąca podkreśliła, że fakt, że jest ona właścicielem spornych działek jest istotny dla prowadzonego przez organy postępowania, a organy administracji rolnej wbrew przepisom prawa Unii Europejskiej uznały, że jest to okoliczność obojętna z punktu widzenia prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącej nie może zasługiwać na uwzględnienie pogląd, ze osoba posiadająca uprawnienia do gruntu wynikające z tytułu własności nie ma indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu praw do czerpania pożytków przez inną osobę z tych gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna lub postanowienie jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, bądź zachodzenia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymienionych w art. 156 kpa (art. 145 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Oznacza to, działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego jak i procesowego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 kpa. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się oceny wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne w zakresie treści podjętego rozstrzygnięcia. Zatem w pierwszej kolejności organ winien skoncentrować się na kontroli kwestii dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność postępowania odwoławczego może wynikać z przyczyn przedmiotowych, do których zalicza się np. brak przedmiotu zaskarżenia lub z przyczyn podmiotowych np. brak legitymacji strony do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa, spowodowana właśnie brakiem legitymacji strony do wniesienia środka zaskarżenia. Skarżąca bowiem kwestionowała w złożonym odwołaniu zasadność decyzji wydanej w sprawie płatności dla J.Z., sama występując w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym jedynie podczas przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej. Rozprawa ta dotyczyła łącznie kilku spraw administracyjnych związanych z wyjaśnienieniem wątpliwości w przedmiocie faktycznego użytkowania działek rolnych o numerach 129 i 1191. Wnioskodawczynią w jednej ze spraw była właśnie I. O.. Z zapisu komparycji protokołu rozprawy z dnia 25 lutego 2009 r., (akta administracyjne, k. 32) skarżąca nie może wywodzić, iż w sprawie z wniosku J.Z. była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.pa., czy też art. z art. 2 i 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.). Tak więc w sprawie toczącej się z wniosku J.Z. skarżąca nie brała udziału i nie posiadała w niej przymiotu strony, nie została jej też doręczona podjęta w tej sprawie decyzja. Takie postępowanie organu pierwszej instancji należy ocenić jako prawidłowe. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1122/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stroną postępowania o przyznanie płatności jest zatem podmiot (rolnik) występujący z wnioskiem o przyznanie tych płatności. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że pozbawienie jej możliwości wniesienia odwołania jest niesprawiedliwe. Skarżąca ma bowiem możliwość zaskarżenia decyzji wydawanych w postępowaniu toczącym się z wniosku skarżącej, a obejmującym te same działki. Nie ma wątpliwości, że ewentualne korzystne dla niej rozstrzygnięcie, nie pozostanie bez wpływu na stanowisko organu również w niniejszej sprawie, będzie bowiem mogło stanowić podstawę wznowienia niniejszego postępowania. A zatem prawidłowo organ odwoławczy w niniejszej sprawie przyjął, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] r. nabrała waloru ostateczności z dniem [...] r., co wynika z treści przepisu art. 16 § 1 w związku z art. 129 § 2 K.p.a. W przypadku, gdyby skarżąca złożyła odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez stronę biorącą udział w postępowaniu tj. do dnia [...] r., wówczas obowiązkiem organu II instancji byłoby rozpoznanie tego odwołania i rozstrzygnięcie go, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującym się nie przysługuje przymiot strony należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu uznać należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie - w trybie art. 134 K.p.a. - jego niedopuszczalności. Nie mógł również zasługiwać na uwzględnienie wniosek strony o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, bowiem wniosek taki, zgodnie z treścią art. 59 § K.p.a. rozpatrzeć może jedynie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Należy również podnieść, że zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem doktryny, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast stwierdzenie braku istnienia legitymacji strony w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi podstawę do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W konsekwencji – skoro skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności z wniosku J.Z. - Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.