III SA/Wr 368/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z/s w Z. na czynność Marszałka Województwa D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej projektu p.n. "Rozbudowa działu badawczo-rozwojowego "A" S.A. poprzez zakup innowacyjnej aparatury badawczej" oddala skargę. W ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej RPO WD) skarżąca spółka wniosła o dofinansowanie projektu p.n.: "Rozbudowa działu badawczego "A" S.A. poprzez zakup innowacyjnej aparatury badawczej". Merytoryczna ocena wniosku była negatywna (został on wpisany na listę projektów nierekomendowanych do udzielenia dofinansowania; odrzuconych) z powodu niespełnienia Kryterium Nr 2.4. – Dopuszczalność projektu: "czy projekt dotyczy nowej inwestycji". W odwołaniu od negatywnej oceny merytorycznej swojego wniosku zainteresowana spółka zarzuciła, iż eksperci dokonali oceny przez pryzmat braku "efektu zachęty, podczas gdy projekt powinien był być oceniany wyłącznie w aspekcie, czy dotyczy on nowej inwestycji. Niewłaściwa była również ocena dokonana przez pryzmat dobrej sytuacji finansowej spółki. Instytucja Zarządzająca RPO WD nie uwzględniła odwołania, uznając w całości zasadność, trafność i prawidłowość dokonanej oceny merytorycznej wniosku strony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołania bardzo szczegółowo umotywowano dlaczego wniosek ten nie spełnia kryterium, o którym była mowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka sformułowała następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WEW) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 208 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu w związku z art. 87 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – poprzez przyjęcie, iż w sprawie występuje brak "efektu zachęty" w rozumieniu rozporządzania, podczas gdy skarżąca spółka spełnia kryteria z art. 8 ust. 3; 2. naruszenie wspólnotowych zasad: uzasadnionych oczekiwań i równego traktowania – poprzez przyjęcie, że dobra kondycja finansowa spółki skutkuje odmową przyznania pomocy publicznej, mimo spełniania wymogów jej przyznania, podczas gdy w takiej sytuacji skarżąca ma prawo oczekiwać przyznania stosownej pomocy, a jej dobra kondycja finansowa świadczy wyłącznie o dobrym zarządzaniu przedsiębiorstwem i nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania pomocy publicznej. Na kanwie sformułowanych zarzutów, spółka wniosła o uwzględnienie jej skar-gi i o stwierdzenie – w trybie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju – że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, a także o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi, pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organów w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (celowe podkreślenie składu orzekającego), z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Z drugiej jednak strony, jeśli oceny danego projektu dokonano zgodnie z prawem (w sposób prawa nienaruszający), skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 30c. ust. 3 pkt 2 ustawy. W świetle przywołanych zasad kontroli sądowoadministracyjnej skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. W sprawie jest bezsporne, że strona skarżąca, będąc tzw. dużym przedsiębiorstwem, ubiegała się o dofinansowanie swojego projektu w ramach pomocy publicznej, która – w kontekście postanowień art. 87 TWE – jest co do zasady niezgodna ze wspólnym rynkiem. Odstępstwa od tej zasady przewiduje jednak rozporządzenie Ko-misji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), Dz. U. UE. L. 08.214.3. Dlatego też przepisy tego rozporządzenia stanowiły bez wątpienia jedno z kryteriów merytorycznej oceny projektu zainteresowanej spółki. Jako akt stanowiący wyjątki od zasady, unormowania przyjęte w rozporządzeniu nie powinny być przy tym interpretowane rozszerzająco. Przeciwnie, postanowienia rozporządzenia wymagają ich ścisłej wykładni. Trafnie przyjęły jednostki dokonujące oceny spornego projektu, że przesądzające w sprawie znaczenie należy przypisać regulacjom pomieszczonym w art. 8 rozporządzenia, który traktuje o "efekcie zachęty", zwłaszcza zaś postanowieniom ust. 1 i ust. 3 tegoż artykułu. Zgodnie bowiem z ust. 1, "Wyłączenie na mocy niniejszego rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do pomocy wywołującej efekt zachęty." W ust. 3 uznano natomiast między innymi, że "pomoc przyznana dużym przedsiębiorstwom i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty jeśli (...) pań-stwo członkowskie, przed przyznaniem pomocy indywidualnej, sprawdziło, że dokumentacja przygotowana przez beneficjenta zakłada spełnienie jednego lub więcej z poniższych kryteriów: a) znaczące zwiększenie rozmiaru projektu/działania dzięki środkowi pomocy; b) znaczące zwiększenie zasięgu projektu/działania dzięki środkowi pomocy; c) znaczące zwiększenie całkowitej kwoty wydanej przez beneficjenta na projekt/ działanie dzięki środkowi pomocy; d) znaczące przyspieszenie zakończenia projektu lub działania; e) w przypadku regionalnej pomocy inwestycyjnej, o której mowa w art. 13, fakt, że w przypadku braku pomocy projekt nie zostałby zrealizowany w danym obszarze objętym pomocą." Cytowane unormowanie nie dopuszcza wątpliwości co do jego celu. Wspólnotowy prawodawca rezygnuje z zakazu udzielania pomocy publicznej jedynie dla osiągnięcia efektu zachęty do gospodarczego rozwoju przedsiębiorstw (dużych nie wykluczając), opisując przy tym sytuacje, przy zaistnieniu których można uznać, że efekt taki występuje. Nie wchodząc w szczegóły można stwierdzić, że efekt zachęty wywoła jedynie taka pomoc, która spowoduje znaczne zwiększenie (rozmiaru, zasięgu, kwoty wydatkowanej przez potencjalnego beneficjenta) lub przyspieszenie realizacji projektu albo działania, które miałoby skorzystać z dofinansowania) dzięki udzielonemu środkowi pomocy (celowe podkreślenia składu orzekającego). To ostatnie spostrzeżenie prowadzi do co najmniej dwóch doniosłych konkluzji. Po pierwsze, pomoc jest niedopuszczalna wówczas, gdy całe zamierzenie może być z powodzeniem sfinansowane przez ubiegającego się o dofinansowanie. Udzielenie mu bowiem w takiej sytuacji dodatkowej pomocy publicznej nie wywoływałoby wszak wówczas efektu zachęty (w znaczeniu, jakie nadano temu terminowi w rozporządzeniu). Wręcz przeciwnie, stanowiłoby dogodną sposobność do niczym nieuzasadnionego pomnożenia własnych środków dzięki udzielonej pomocy, z pokrzywdzeniem innych podmiotów. Z tego aspektu zdaje sobie także sprawę autor skargi pisząc na s. 3-4, iż "Nie jest zatem uzasadnione udzielanie takiej pomocy na inwestycje, które byłyby dokonane również w przypadku nieotrzymania pomocy. Dlatego warunkiem udzielenia pomocy jest występowanie efektu zachęty. Pomoc publiczna powinna zachęcać beneficjentów do określonych zachowań (realizowania określonych projektów) które są pożądane z punktu widzenia celów polityki władz publicznych. Innymi słowy pomoc publiczna powinna być przeznaczana na takie projekty, które w przypadku jej nieotrzymania nie byłyby zrealizowane (albo zrealizowane później lub w ograniczonym zakresie)." Po drugie, przesądzenie, czy ewentualne środki pomocy wpływają znacząco na zwiększenie (rozmiaru, zasięgu, kwoty wydatkowanej przez potencjalnego beneficjenta) lub przyspieszenie realizacji projektu albo działania, które miałoby skorzystać z dofinansowania, jest możliwe wyłącznie dzięki zastosowaniu kryteriów ekonomicznych. Ustalenie sytuacji finansowej ewentualnego beneficjenta pomocy pozwala bowiem przesądzić zarówno kwestię potencjalnych możliwości zrealizowania planowanego zadania własnymi środkami, jak i to, czy ewentualnie przyznane środki z pomocy publicznej będą znacząco wpływać na zakres projektu. Dlatego właśnie przewidziano w pkt. 29 Preambuły do rozporządzenia powinność sporządzenia (przez beneficjenta będącego – jak w rozpoznawanej sprawie – dużym przedsiębiorstwem) analizy wykonalności projektu w dwóch wariantach: na wypadek otrzymania pomocy oraz bej jej udziału. Państwo członkowskie zostało zaś zobowiązane do weryfikacji, czy dokument ten potwierdza istotne zwiększenie zamierzenia lub przyspieszenie jego realizacji, a w wypadku pomocy regionalnej – niemożliwość jego realizacji bez udzielenia pomocy. Według niekwestionowanych przez stronę skarżącą (wręcz podanych przez nią we wniosku) danych, zyski spółki w czasie realizacji projektu kształtować się powinny na poziomie [...] zł, z czego kwota [...] zł przewidziana została na wypłaty dla właścicieli. Tymczasem wartość projektu opiewa na kwotę [...] zł, a dofinansowania – [...] zł ([...] % kwoty przeznaczonej na wypłaty dla właścicieli). W kontekście przytoczonych liczb, absolutnie nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie autora skargi, iż w tym konkretnym przypadku, bez udzielenia pomocy, o którą ubiegała się spółka, zamierzony projekt będzie mógł być zrealizowany jedynie w ograniczonym zakresie albo co prawda w pełnym, ale będzie to oznaczało konieczność zakupu aparatury o niższym standardzie niż to planowano. Zdaniem składu orzekającego, nie ma żadnych przeszkód, aby spółka w pełni pokryła planowane wydatki z posiadanych środków własnych, co ewidentnie umożliwia jej stan finansowy. Skoro zaś istnieją takie możliwości, za słuszną należy uznać negatywną ocenę merytoryczną projektu. Przyznanie bowiem pomocy w realiach tego konkretnie rozpoznawanego przypadku przeczyłoby wręcz efektowi zachęty w rozumieniu przepisów rozporządzenia Nr 800/ 2008. Przeciwnie "zachęcałoby" raczej do ograniczania kwot środków własnych przeznaczanych na rozwój przedsiębiorstwa spółki w drodze inwestycji, a to w celu wykorzystania nienależnej pomocy publicznej. Jak trafnie podkreślono w weryfikowanym przez Sąd rozstrzygnięciu odwołania, pozostawałoby to ponadto w sprzeczności z zasadami "komplementarności" i "dodatkowości", proklamowanymi w art. 9 ust. 1 i w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 06.210.25 ze zm.), w świetle których to zasad środki finansowe pochodzące z funduszy strukturalnych jedynie uzupełniają, lecz nie zastępują środków krajowych. Sąd nie dopatrzył się także zarzucanych w skardze naruszeń wspólnotowych zasad: "uzasadnionych oczekiwań" i "równego traktowania". Wyrazem takich naruszeń nie może być z pewnością negatywna ocena merytoryczna projektu spółki, mająca swoje pełne uzasadnienie – co już wykazano – w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy. Brak też po stronie jednostek oceniających ów projekt jakichkolwiek zachowań czy przedsięwzięć, które uzasadniałyby z góry przekonanie zainteresowanej, że otrzyma dofinansowanie, o które się ubiegała. Skoro oceny projektu spółki dokonano w sposób nienaruszający prawa, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 30c. ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.