III SA/Wr 37/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na opinię Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] r. ([...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta W., według której brak jest możliwości prowadzenia obrotu hurtowego napojami alkoholowymi we W. przy ul. B. K. [...], na terenie oznaczonym geodezyjnie jako działka nr [...].[...], obręb K. Na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę wniosła A sp. z o.o. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie prawa oraz wnosząc o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Według skarżącej, od opinii wydanej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie rodzaju dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi, wzorów wniosków oraz wzorów informacji o sprzedaży napojów alkoholowych (Dz. U. Nr 60, poz. 614), przysługuje zażalenie. Jest to bowiem stanowisko organu w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., na które przysługuje zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uniemożliwiło natomiast weryfikację treści tej opinii, jej zasadności i podstaw prawnych. Skarżącej pozostała więc jedynie weryfikacja na drodze sądowoadministracyjnej. Skarżąca podniosła ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakwestionowanym postanowieniu w ogóle nie odniosło się do istoty zagadnienia, nie oceniając prawidłowości stanowiska Prezydenta W. wyrażonego w opinii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium odwołało się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym wyjaśniło, że opinia wydana na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia nie jest stanowiskiem organu w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Jeśli idzie o zarzut braku merytorycznej oceny przez Kolegium stanowiska zawartego w opinii, jest on oczywiście bezpodstawny. Zakwestionowane skargą orzeczenie Kolegium oparto bowiem na przesłankach formalnych, opartych o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zatem odnoszenie się w takim orzeczeniu do istoty zagadnienia jest według Kolegium nie tylko niecelowe, ale wręcz niedopuszczalne. W związku z tym Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Według Sądu, trafny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwalifikujące pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] r. ([...]) wydane z upoważnienia Prezydenta W., z której wynikał brak możliwości prowadzenia obrotu hurtowego napojami alkoholowymi we W. przy ul. B. K. [...] na terenie oznaczonym geodezyjnie jako działka nr [...].[...], obręb K., jako opinię wyrażającą stanowisko organu, wydaną na podstawie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie rodzaju dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwoleń na obrót hurtowy napojami alkoholowymi, wzorów wniosków oraz wzorów informacji o sprzedaży napojów alkoholowych (Dz.U. Nr 60, poz. 614), niemającą charakteru postanowienia. Artykuł 106 § 1 k.p.a., na którym oparta jest skarga, stanowi: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Według art. 106 § 2 k.p.a., jeżeli organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. dotyczy zatem interesów strony w toku postępowania administracyjnego. Strona jest bowiem podmiotem (uczestnikiem) postępowania administracyjnego. Opinia została wydana na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 13 czerwca 2001 r. Według tego przepisu do wniosku o wydanie zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi należy dołączyć między innymi zaświadczenie urzędu gminy o zgodności lokalizacji magazynu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub opinię odnośnie do możliwości prowadzenia obrotu hurtowego napojami alkoholowymi we wskazanym miejscu. Jak trafnie stwierdziło Kolegium, to zaświadczenie albo opinia stanowią część materiału dowodowego w sprawie zezwolenia na hurtowy obrót napojami alkoholowymi. Uzyskanie zezwolenia nie zależy od uzyskania pozytywnej opinii, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotową opinię wydano przed rozpoczęciem postępowania w sprawie, jako dokument załączany do wniosku o wszczęcie postępowania. Z uwagi na to, że brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia w rozpatrywanej sprawie, czyli poza postępowaniem administracyjnym, przedmiotowa opinia nie mogła być wydana w oczekiwanej przez skarżącą formie postanowienia. Według art. 106 § 5 k.p.a. k.p.a. zażalenie służy od postanowienia wydanego w trybie tego przepisu. Z kolei zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie jedynie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności niewątpliwie nie zachodziły. Przepisy o zażaleniu zawarte w k.p.a. nie regulują skutków prawnych zażaleń wnoszonych od pism niebędących postanowieniami. Artykuł 144 k.p.a. odsyła w tym przedmiocie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących odwołań. Stąd należy zastosować odpowiednio art. 134, że organ II instancji stwierdza w takiej sytuacji niedopuszczalność zażalenia. W sytuacji niedopuszczalności zażalenia, a więc kwestii o charakterze formalnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew zarzutom skargi, zgodnie z prawem nie odniosło się do kwestii merytorycznych sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.