III SA/Wr 371/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Asesor WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Dominik Dymitruk, Protokolant specjalista Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na akt Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr UM01-6935-UM0112837/23 DOW-O-I.052.350.2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014-2020 I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Województwa Dolnośląskiego (Instytucja Zarządzająca, organ) skierował do Z. K. (wnioskodawczyni, skarżąca) pismo z 28 sierpnia 2023 r. zawierające informację o odmowie przyznania jej pomocy, o którą ubiegała się we wniosku z 1 marca 2023 r. w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014 – 2020. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku przyznania pomocy określonego w 5 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 według którego, pomoc na operację może być przyznana jeżeli operacja zakłada podjęcie we własnym imieniu działalności gospodarczej, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Wyjaśnił, że w art. 6 ust.1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców wymieniono - jako wyłączoną spod regulacji ustawy - działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie m.in. upraw rolnych. Dlatego konstatował, że z uwagi na wyłączenie działalności gospodarczej, sklasyfikowanej jako produkcja olejów i pozostałych tłuszczów płynnych z przypisanym kodem PKD 10.41.Z, spod stosowania ustawy Prawo przedsiębiorców, nie jest możliwe przyznanie pomocy na ww. operację. Na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: 1) art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przedwczesne zastosowanie wskazanej regulacji, pomimo konieczności wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia brakującej dokumentacji, a następnie uznanie, że nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia na wdrażanie Lokalnej Strategii Rozwoju, podczas gdy warunki te zostały spełnione, a skarżącej winno zostać udzielone wsparcie, co stanowi naruszenie słusznego interesu skarżącej; 2) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) poprzez przeprowadzenie wyboru projektów dofinansowania w sposób nierzetelny, o czym świadczy oznaczenie sposobu punktacji kryterium wyboru operacji tj. "przygotowanie operacji", a także uznanie przez organ, że skarżąca nie spełnia wymienionego kryterium; 3) art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, w związku z zapisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że działalność objęta wnioskiem o dofinansowanie jest wyłączona spod stosowania ustawy Prawo przedsiębiorców, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że może być ona również prowadzona w zakresie działalności gospodarczej; II. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia istnienia przesłanek do przyznania pomocy, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego i dokładne wyjaśnienie stanu sprawy wino prowadzić do wniosku, że zostały spełnione przesłanki do przyznania pomocy, co stanowi naruszenie słusznego interesu Skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Organ podtrzymał zapatrywanie, że działalność gospodarcza dotycząca operacji która ma polegać na produkcji oleju [...] stanowi działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, do której nie stosuje się przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.). Podkreślić należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym. Tytułem wstępu należy wskazać, że kwestie pomocy finansowej w ramach wdrażania operacji objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" uregulowano w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2022 r. poz.943 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"). Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach tego programu unormowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 772, dalej "rozporządzenie z dnia 24 września 2015 r."). Zadania instytucji zarządzającej wykonuje samorząd województwa jako instytucja pośrednicząca na podstawie przepisów o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Zarząd województwa jest właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z przyznawaniem pomocy, które nie są rozstrzygane w formie decyzji, w tym także do odmowy przyznania pomocy. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności stanowi, że jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje zainteresowany podmiot o odmowie udzielenia tego wsparcia. Stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej określa, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4 i 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy - w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych regulacji wynika zatem, że kontrola sądowoadministracyjna aktów, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na odpowiednie stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odbywa się według kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał skargę za zasadną. Instytucja Zarządzająca odmówiła skarżącej przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunku o którym mowa w § 5 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Zgodnie z tym przepisem pomoc na operację w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a jest przyznawana, jeżeli operacja zakłada podjęcie we własnym imieniu działalności gospodarczej, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Z kolei powołany przez organ przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawo przedsiębiorców określa rodzaje działalności gospodarczej wyłączone spod regulacji tejże ustawy stanowiąc m.in., że przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Mając na uwadze treść ww. przepisu (jak i objaśnień dotyczących podanego przez skarżącą kodu PKD 10.41.Z) organ uznał, że działalność gospodarcza dotycząca operacji która ma polegać na produkcji oleju [...], stanowi działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, która jest wyłączona spod obowiązywania przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Sąd oceniając takie stanowisko Instytucji Zarządzającej w pierwszej kolejności wskazuje, że kwestionowana odmowa - wbrew wymogom wynikającym z 35 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej – w istocie nie została umotywowana (nie wyjaśniono przyczyn odmowy) i jako taka nie poddaje się kontroli sądowo administracyjnej. Motywy rozstrzygnięcia zostały uzewnętrznione dopiero w odpowiedzi organu na skargę. Wypada dostrzec, że odmowa przyznania pomocy ze środków UE powinna opierać się na stwierdzeniu przesłanek odmowy oraz ocenie ich wpływu na realizowany projekt. Dokonując odmowy organ ma więc obowiązek podania szczegółowego uzasadnienia podjętej decyzji (Wyrok WSA w Gdańsku z 8 stycznia 2019 r., III SA/Gd 793/18). Abstrahując od tego Sąd zauważa, że analiza rozpatrywanego wniosku o przyznanie pomocy jednoznacznie wskazuje, że planowane przez skarżącą zamierzenie sprowadza się jedynie do przetwarzania produktów rolnych bez ich uprawy. Co sam zresztą dostrzegł organ w odpowiedzi na rozpatrywaną skargę wskazując, że produkt ma być wytwarzany z płodów "zakupionych u lokalnych rolników". Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców nie wyłącza stosowanie przepisów ustawy do wszelkiej działalności wytwórczej w rolnictwie. Przepis ten wylicza konkretnie rodzaje aktywności w ramach działalności wytwórczej w rolnictwie, które podlegają temu wyłączeniu. Należy do nich działalność wytwórcza w zakresie: upraw rolnych, chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Innymi słowy, użycie przez prawodawcę w art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców określenia działalności "w zakresie" upraw rolnych oznacza konkretny przejaw działalności rolniczej wyłączonej spod ustawy a nie np. także wszelkie inne funkcjonalne powiązanie działalności. Ponadto nie można stracić z pola widzenia, że omawiany przepis wprowadził wyjątki dotyczące niepoddaniu reżimowi Prawa przedsiębiorców wskazanej tam działalności gospodarczej. W związku z tym wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Jeszcze raz należy więc zaakcentować, że przepis ten enumeratywnie wylicza rodzaje aktywności w ramach działalności wytwórczej w rolnictwie, które podlegają temu wyłączeniu. Przy tym jest to katalog zamknięty. A więc te działalności, które mogą być zaliczone do działalności wytwórczej w rolnictwie, ale nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców, nie podlegają wyłączeniu z zakresu stosowania przepisów tej ustawy. Stąd też analizowanym wyłączeniem nie są objęte różnorakie usługi rolnicze, które mogą być funkcjonalnie powiązane z produkcją rolną (zob. Grzegorz Kozieł, Art. 6 Prawo przedsiębiorców. Komentarz 2019, wyd. 1, Legalis). Dlatego też zdaniem Sądu działalność polegająca wyłącznie na przetwórstwie płodów rolnych (z wyjątkiem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 4 Prawa przedsiębiorców) nie jest działalnością wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych a zatem jest działalnością gospodarczą wykonywaną przez przedsiębiorcę i jako taka podlega regulacjom Prawa przedsiębiorców (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 mają 2006 r. VI SA/Wa 255/06; wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2020 r., III SA/Wr 233/19). W tych okolicznościach, skoro organ uznał, że do zamierzonej przez skarżącej działalności nie stosuje się przepisów Prawa przedsiębiorców, bez ustalenia w sposób zgodny z prawem czy działalność objęta wnioskiem nosi znamiona "działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego", to tym samym nie było podstaw do odmowy przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunku z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Brak ustalenia i rozpatrzenia na postawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy koniecznych przesłanek do stwierdzenia czy w sprawie spełniony został warunek określony w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców, oraz właściwego umotywowania na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi o istotnym naruszeniu w sprawie tych przepisów prawa. Ponownie rozpoznając sprawę, Instytucja Zarządzająca zweryfikuje wniosek skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku stanowisko Sądu odnośnie zakresu zastosowania wyłączenia określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców. W świetle powyższego należało zatem, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzec o uchyleniu zaskarżonej informacji. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 146 § 2 p.p.s.a., dotyczącego sytuacji, gdy uprawnienie wynika bezpośrednio z przepisów prawa i nie zachodzi potrzeba jego konkretyzowania w formie indywidualnego aktu prawnego, a ponadto stanowiącego wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego oraz objętego jedynie możliwością prawną przewidzianego w nim działania Sądu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.