III SA/Wr 373/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją dwie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (obie z dnia [...] r.), Nr [...] oraz Nr [...]; II. zasądza na rzecz adw. J. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. – kwotę [...] ([...]) złotych, w tym 23 % VAT, tytułem zwrotu nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu; III. orzeka, że wszystkie decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Jedną, zaskarżoną decyzją – opisaną w sentencji niniejszego wyroku, a wydaną na wniosek strony o ponowne rozpatrzenie jej sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) utrzymał w mocy swoje dwie, pierwotne decyzje wydane w dniu [...] (Nr [...] i Nr [...]). W jednej z nich ([...]) Zakład umorzył skarżącemu zadłużenie z tytułu powstałych kosztów upomnienia (w kwocie 88 zł), odmawiając jednocześnie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie należne za pracowników (w części finansowanej przez płatnika), wraz z odsetkami zwłoki (na łączną kwotę [...] zł). Natomiast w drugiej ([...]) umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem zainteresowanego, w części dotyczącej umorzenia zadłużenia za pracowników. Pierwszą część uzasadnienia ponownego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (s.1-2) organ poświęcił przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania. Potem (s. 2) przedstawił następujące okoliczności stanu faktycznego, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wnioskodawca mieszka u matki, nie prowadząc z nią jednak wspólnego gospodarstwa domowego. Z jego własnych oświadczeń wynika, że wszelkie koszty związane z eksploatacją mieszkania ponosi matka. Sam zainteresowany otrzymuje z KRUS okresową, rolniczą rentę inwalidzką w kwocie [...] zł netto. Organ przyznał, że strona przedstawiła dokumenty potwierdzające stan jej zdrowia, oświadczając jednocześnie, że ponosi miesięczne wydatki na lekarstwa w wysokości [...] zł. Z dokumentacji sprawy wynika ponadto, że wnioskodawca posiada pieniężne zobowiązania w łącznej wysokości [...] zł, nie spłacane w układach ratalnych. Po odliczeniu od osiąganych dochodów wydatków związanych z zakupem leków, do dyspozycji strony pozostaje kwota [...] zł. Następnie (s. 2-3) ZUS przytoczył przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm. – dalej "u.s.u.s.") oraz podstawy ewentualnego umorzenia zaległości, wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego w dalszych wywodach "rozporządzeniem"), konkludując (jednozdaniowo!), iż analiza sytuacji rodzinnej i zdrowotnej zainteresowanego "na podstawie zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że zachodzą przesłanki prawne uzasadniające umorzenie należności z tytułu powstałych kosztów upomnienia, z uwagi na fakt, iż opłacenie ich pozbawiłoby Wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". W kolejnym fragmencie uzasadnienia (s. 3-4) przywołano brzmienia czterech punktów art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stwierdzając lakonicznie, że na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie nie stwierdzono bezskuteczności egzekucji. Nie zachodzą więc przesłanki ewentualnego umorzenia, na podstawie ostatnio wymienionego przepisu. W ostatnim fragmencie uzasadnienia (s. 4) wyjaśniono przyczynę umorzenia postępowania w części dotyczącej zaległości na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, które powinny być odprowadzane przez płatnika, ale z zarobków uzyskiwanych przez samych pracowników. Organ przywołał w tym zakresie przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 30 u.s.u.s., a także art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do tutejszego Sądu zainteresowany zażądał uchylenia decyzji ZUS z dnia [...] r. w całości i orzeczenia przez Sąd o umorzeniu jego należności lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem: 1. § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; 2. art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono wewnętrzną sprzeczność wywodów organu, polegającą na przyjęciu, że sytuacja materialna wnioskodawcy pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb (przesłanka wymieniona w § 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r.), ale tylko wówczas, gdyby wpłacił zaległość wynikającą z kosztów upomnienia. Nie dopatrzono się natomiast istnienia tej samej przesłanki w odniesieniu do pozostałej kwoty zaległości. Skarżący podkreślił ponadto opieszałość Zakładu, który dopiero tuż przed upływem terminu przedawnienia zajął jego świadczenia rentowe, co zresztą spowodowało, że w [...] r. strona pozostała bez żadnych środków do życia. Wytknął też pomyłkę organu, który wskazał w decyzji inną osobę jako jej adresata. Zdaniem strony, zachodzi też przesłanka do umorzenia wszystkich jego zaległości względem ZUS, wskazana w § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. Skarżący musiał bowiem zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej po pożarze obiektu, w którym prowadził restaurację. Zwrócił też uwagę na swoją przewlekłą chorobę psychiczną, uniemożliwiającą normalne życie i zatrudnienie. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje ZUS wydawane w tego rodzaju sprawach, co rozpoznawana. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Wypada dodatkowo zauważyć, że sąd administracyjny rozstrzyga co prawda w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pełni uzasadniony jest przede wszystkim zarzut strony skarżącej o wewnętrznej sprzeczności argumentacji, jaką posłużył się organ ponownie rozpatrując wniosek zainteresowanego. Skoro bowiem ZUS przyjął, że już zapłata kosztów upomnienia (stanowią one zaledwie kwotę 88 zł) "pozbawiłaby Wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" – która to okoliczność stanowi podstawę do umorzenia zaległości wobec Zakładu, wymienioną w § 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r., wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. – to logiczny byłby raczej wniosek, iż skutek taki spowoduje tym bardziej spłata pozostałej, wielokrotnie większej, części zaległości, określonych przez sam organ na kwotę [...] zł (wynik zsumowania kwot wskazanych w decyzji z dnia [...] r., Nr [...]). Wymaga zresztą dobitnego podkreślenia ogólnikowość argumentacji organu, przytoczona jako uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Zarzut ten dotyczy zarówno podstawy ustawowej (całkowita nieściągalność – art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s.), jak i przesłanek, które mogą ewentualnie przemawiać za umorzeniem, mimo braku takiego stanu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. do tej ustawy). Rozważając sprawę w pierwszej płaszczyźnie organ nie zadał sobie w ogóle trudu ustalenia konsekwencji zajęcia świadczeń rentowych skarżącego (on sam twierdzi, że spowodowało to całkowite pozbawienie go środków do życia w [...] r., a więc w czasie, gdy sprawa nie została jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta). Natomiast oceniając ponownie wniosek zainteresowanego z drugiej perspektywy, ZUS ograniczył się wyłącznie do wcześniej cytowanej przez Sąd konstatacji, w ogóle nie wyjaśniając, dlaczego – mimo uznania, że istnieje przesłanka do umorzenia, wyartykułowana w § 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego – umorzyć należy jedynie znikomą część zadłużenia, a odmówić umorzenia w pozostałej części. Organ przeszedł ponadto do porządku nad tym, że przyczyną zaprzestania działalności gospodarczej przez skarżącego, z którą to działalnością związane są zaległości wobec Zakładu, był pożar obiektu, w którym strona prowadziła taką działalność. Okoliczność tą należało ocenić w świetle postanowienia § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. Nie odniesiono się również do konsekwencji przewlekłej choroby psychicznej strony, zwłaszcza z perspektywy możliwości zatrudnienia. Wytknięte w tym miejscu zachowanie organu powoduje co najmniej dwie, ważkie konsekwencje. 1) ewidentnie narusza – w ocenie składu orzekającego – standardy postępowania wskazane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; 2) pozbawia w istocie Sąd możliwości skontrolowania prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (w kompetencji sądów administracyjnych nie mieści się wszak ani dokonywanie samodzielnych ustaleń w sprawie, ani też ich własna ocena; rola tych sądów polega wyłącznie na weryfikacji legalności działań organów administracji publicznej). Opisane uchybienia stanowiły wystarczającą przyczynę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w dniu [...] r., biorąc pod uwagę dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., skoro – z oczywistych powodów – stwierdzone naruszenia zasad procesowych mogły mieć istotny wpływ na kierunek załatwienia sprawy. Uchylenie wspomnianej decyzji umożliwiało także składowi orzekającemu dokonanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – oceny zgodności z prawem obu decyzji wydanych przez ZUS w dniu [...] r., po pierwotnym rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego. Oba te rozstrzygnięcia dotknięte są identyczną wadą. Figurują na nich trzy podpisy, przy czym organ w ogóle nie wskazał podstawy do kolegialnego (a nie jednoosobowego) orzekania w sprawie. Decyzja Nr [...] wydana został ponadto z naruszeniami prawa procesowego identycznymi do tych, które Sąd wyartykułował już w odniesieniu do decyzji z dnia [...] r. Chodzi w szczególności o ogólnikowość argumentacji, absolutnie nie wyjaśniającej, dlaczego – mimo przyjęcia, że istnieje przesłanka z § 3 pkt 1 rozporządzenia – organ zdecydował się jedynie na umorzenie części, a nie całej należności. Z przedstawionych powodów należało wyeliminować z obrotu wszystkie dotychczasowe orzeczenia wydane w niniejszej sprawie, czemu skład orzekający dał wyraz w punkcie I wyroku. Podejmując ponowne rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dokonać raz jeszcze drobiazgowej analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonać jego wszechstronnej oceny, w aspekcie istnienia (lub braku) podstaw do umorzenia zaległości skarżącego, zarówno z perspektywy przesłanki całkowitej nieściągalności, jak i przez pryzmat przesłanek i okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia wykonawczego. Organ powinien przy tym wziąć także pod rozwagę również okoliczności i zarzuty naprowadzone w skardze. Sąd zwraca też uwagę, iż ponowne rozstrzygnięcie powinno być szczegółowo uzasadnione, zgodnie z wzorcem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje oparcie w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), zaś orzeczenie pomieszczone w punkcie III – w art. 152 p.p.s.a.