III SA/Wr 376/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za badania laboratoryjne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] Nr [...]; II. określa, że wskazane w punkcie I wyroku decyzje nie mogą być wykonane; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Gminy Ś. stała się decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...], którą organ ten – powołując się na art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] Nr [...] obciążającą Gminę Ś. opłatą w kwocie 77,00 zł za czynności wykonane w związku z wydaniem postanowienia w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz budowie nawierzchni ulicy Sportowej na działce nr 447, obręb 2 miasta Ś. Rozpoznając odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Gmina Ś. – działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) – wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego w tym piśmie przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., działając na podstawie art. 57 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska, po przeanalizowaniu sprawy i zapoznaniu się z treścią przesłanych załączników, biorąc pod uwagę usytuowanie i zakres przedsięwzięcia, postanowieniem z [...] znak: [...] nie stwierdził obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla w/w przedsięwzięcia. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. – powołując się na art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.), według którego za czynności przeprowadzone w sprawie wydania opinii o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz jego zakresu dla przedsięwzięcia pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania – obciążył inwestora sporną opłatą. Organ ten podkreślił, iż opłata została ustalona na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) oraz zarządzenia Nr 01/06 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. z dnia [...] w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w L. Podstawą do naliczenia kwoty była suma liczba godzin poświęconych na zajęcie stanowiska w formie postanowienia, przy obowiązującej w Zapobiegawczym Nadzorze Sanitarnym stawce godzinowej wynoszącej 1h=19,28. Opisane wyżej czynności wykonano w czasie 4 godzin, zatem koszt wykonania czynności wyniósł 77,00 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Ś. wniosła o uchylenie decyzji organów PIS obu instancji, zarzucając, iż w przedmiotowej sprawie nie miało zastosowania rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2006 r., gdyż § 1 tegoż rozporządzenia odnosi się do badań laboratoryjnych oraz innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zdaniem skarżącego przepisy wykonawcze nie mogły mieć zastosowania przy czynnościach opiniodawczych, wynikających z przepisów innego prawa, a mianowicie z Prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreśliła, iż zgodnie z przepisem art. 36. ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r. poz. 575 ze zm.) za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. W myśl tego artykułu koszty związane z wydaniem opinii ponosi jednostka obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych czyli Inwestor, którym w tym przypadku jest Gmina Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Istota sporu dotyczyła tego czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do obciążenia strony skarżącej opłatą w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz budowie nawierzchni ulicy S. na działce nr [...], obręb [...] miasta Ś. Ponieważ jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeto niezbędne staje się rozważenie, czy organy prawidłowo przepis ten zastosowały. Zgodnie z powołanym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Przepis ten stanowi nadto wprost, że owe opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Dodatkowo godzi się zauważyć, że skoro opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobiera się za "badania laboratoryjne" oraz "inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" - to obciążenie opłatą wymaga wykazania przez organ administracji sanitarnej wykonania "badań laboratoryjnych" lub dokonania "innych czynności" w rozumieniu omawianego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, by organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadziły jakiekolwiek badania laboratoryjne w związku z uzgadnianą inwestycją. Jedynym aktem świadczącym o aktywności organu sanitarnego w tym postępowaniu jest postanowienie z dnia [...], z którego wynika brak obowiązku (po stronie Inspekcji Sanitarnej – dopisek Sądu) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu nie można w żadnej mierze uznać tego postanowienia za "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (tym bardziej – co oczywiste – za "badanie laboratoryjne", o którym mowa w tym przepisie). Przypisać jej należy charakter indywidualnego aktu organu administracji publicznej. Tymczasem z treści art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz z wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w unormowaniach tych chodzi o czynności faktyczne, nie zaś o akty orzecznicze lub czynności z zakresu administracji publicznej. Na takie rozumienie "innych czynności" wskazuje kontekst językowy, w jakim użyto tego określenia. Należy bowiem zauważyć, że omawiane opłaty pobiera się za "inne czynności" "w wysokości kosztów ich wykonania" (art. 36 ust. 1 u.p.i.s.), zaś "wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania" (§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r.). Do kosztów bezpośrednich zalicza się średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe (w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych), koszty podróży służbowych wspomnianych pracowników oraz koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia). Koszty pośrednie obejmują natomiast m. in. koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych, koszty zużytej energii, wody i gazu, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego, koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że opłaty "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" według art. 36 ust. 1 u.p.i.s. odnoszą się wyłącznie do czynności faktycznych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co wskazuje charakter kosztów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. Opłaty te nie obejmują natomiast czynności administracyjno-prawnych, przybierających postać indywidualnych aktów wydanych w trybie procedury administracyjnej. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § pkt 2, art. 200 oraz art.152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.