III SA/Wr 376/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Józef Kremis po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi K. S., na postanowienie Starosty O., z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu, postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu uiszczoną opłatę sądową w wysokości 200 zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący w niniejszej sprawie, działający przez pełnomocnika (radcę prawnego), powołując się na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07, wniósł do Starosty Powiatu O. o: 1. stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], Nr rej. [...], w wysokości 425,00 zł; 2. stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty, wymienionej w punkcie 1; 3. zwrot nadpłaconej kwoty określonej w punkcie 1 i 2 wraz z oprocentowaniem. Po rozpatrzeniu wymienionego wniosku, Starosta Powiatu O. – działając na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 79 § 2 ordynacji podatkowej oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych – postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r., Nr FN.313.5.12, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji podał, że opłata za wydanie karty pojazdu jest dochodem budżetu powiatu. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Według art. 67 tej samej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i – odpowiednio – przepisy działu III ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 79 § 2 w związku z art. 70 § 1 ordynacji, prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, tzn. po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Rejestracja pojazdu przez wnioskodawcę nastąpiła w dniu [...] stycznia 2005 r. i w tym też czasie została uiszczona opłata z tytułu wydania karty pojazdu. W związku z tym należało uznać, iż prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło w dniu [...] grudnia 2010 r. Następnie organ zauważył, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji, w której żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło, należało – zdaniem organu – odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. W końcowym fragmencie orzeczenia, o którym mowa, organ zawarł pouczenie, że na postanowienie służy stronie prawo wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., za pośrednictwem Starosty Powiatu O., w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. strona skarżąca wezwała Starostę Powiatu O. do usunięcia naruszenia prawa, przywołując w treści art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej – skrótowo – "p.p.s.a." Starosta poinformował w odpowiedzi, że wezwanie do usunięcia prawa należy uznać za bezpodstawne. W dniu [...] czerwca 2012 r. strona skarżąca wystosowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na – jak to sformułował jej autor – "akt z zakresu administracji publicznej stwierdzony pismem Starosty O. z dnia [...] maja 2011 r.", odmawiający stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu, w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie karty pojazdu i zwrotu nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem. W skardze zażądano: 1. uchylenie zaskarżonego aktu Starosty O. z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...]; 2. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, wymienionej w punkcie pierwszym; 3. stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącej części opłaty w wysokości 425,- zł, wraz z oprocentowaniem. W uzasadnieniu, w części dotyczącej przesłanek formalnoprawnych wniesienia skargi, przywołano uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07), w której sformułowano tezę, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wywodząc, że przy rozpoznaniu żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, strona zaznaczyła, iż w tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego zostaje wniesiona na podstawie regulacji z art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. i z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 tej ustawy, to jest po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg formalny strona skarżąca dochowała. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła przede wszystkim o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, argumentując, że sprawa z wniosku strony skarżącej została załatwiona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, na które służyło zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Strona nie skorzystała z tego prawa, a tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na : 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że skargi mogą być wnoszone także na inne akty lub czynności niż te, które wymieniono w pkt 1-3. Zakresem przedmiotowym pkt. 4 objęta jest zatem odrębnie kategoria tych aktów i czynności, które nie mają formy decyzji lub postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym: jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczającym. W rozpoznawanej zaś sprawie przedmiotem zaskarżenia jest w istocie postanowienie Starosty o odmowie wszczęcia postępowania o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, a nie czynność tudzież akt (jak to sformułowano w petitum skargi), odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu, o których mowa w treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w ostatnio wspomnianym przepisie, postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej. Nie tylko dlatego, że wyklucza to brzmienie przytoczonego przepisu, lecz także z tej racji, że działanie organu w danej formie wywołuje określone, wiążące organ i stronę skutki prawne. Formy działania organów administracji publicznej są bowiem zróżnicowane i wyznaczane przez odpowiednie przepisy proceduralne. Nadanie danemu działaniu przez organ określonej prawem formy, determinuje w konsekwencji właściwy tryb zaskarżenia. Badanie zgodności z prawem trybu i formy działania organu w konkretnej sprawie, tak jak i jej aspektów merytorycznych, odbywać się może tylko z zastosowaniem obowiązujących reguł procesowych, a nie z ich pominięciem, czyli we właściwej procedurze weryfikacji. Wydane przez organ administracji publicznej postanowienie wchodzi do obrotu praw-nego w takiej właśnie postaci. Po myśli art. 110 w związku z art. 126 k.p.a., organ, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to również związanie co do przysługującego środka prawnego, w celu zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji, w którym generalnie obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że od postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji służy stronie zażalenie, tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 w związku z art. 141), a właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 w związku z 144 k.p.a). Zaskarżone postanowienie Starosty w sprawie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku strony skarżącej o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu wydane zostało na mocy art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 70 § 1, art. 72, art. 79 § 2 ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Służy na nie zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Poddane kontroli Sądu orzeczenie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Starosty, w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia. Tym samym, skoro zawierało prawidłowe pouczenie o zażaleniu, rzeczą strony skarżącej było zastosowanie się do treści pouczenia i wyczerpanie ustawowego trybu weryfikacji postanowienia, poprzez dokonanie wymaganej czynności procesowej, jaką jest wniesienie zażalenia. Złożonego, wbrew pouczeniu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można poczytać za zażalenie, albowiem ewidentnie wynika to z jego treści, zacytowanych w nim normatywnych podstaw prawnych tego pisma oraz określenia organu pierwszej instancji jako adresata. Ponadto, są to dwa zasadniczo odmienne środki prawne. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że w odróżnieniu od zażalenia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozbawione jest dewolutywnego charakteru, co oznacza, że sprawa nie jest przekazywana do rozpoznania przez organ drugiej instancji. Przy uwzględnieniu poza tym, że w sprawie działał profesjonalny pełnomocnik, a pouczenie organu było jednoznaczne, brak podstaw do przyjęcia by organ był zobligowany w jakimkolwiek stopniu do żądania od strony sprecyzowania, czy przedmiotowe wezwanie należy kwalifikować jako zażalenie. Według art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z § 2 wymienionego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji braku wyczerpania właściwego środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przewidzianego dla postanowień unormowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego, należało uznać, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu pierwszej instancji jest niedopuszczalna. Z tych powodów skarga podlegała odrzuceniu, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono zaś zgodnie z dyspozycją art. 232 § 1 pkt 1 tej samej ustawy.