III SA/Wr 377/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. w S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 lipca 2025 r. nr 1525/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę w całości. Pismem z dnia 15 sierpnia 2025 r. A. w S. (dalej: strona skarżąca, skarżący, stowarzyszenie) wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS, Zakład) z dnia 28 lipca 2025 r. nr 1525/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Jak wynika z akt wnioskiem z 13 maja 2025 r. (data wpływu do ZUS), strona skarżąca wystąpiła o umorzenie zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że jest stowarzyszeniem non-profit, którego działalność od lat opiera się na pracy społecznej, wolontariacie oraz składkach członkowskich, w przeszłości, ze środków własnych i bez wsparcia ze strony Skarbu Państwa, strona skarżąca wybudowała i utrzymywała lotnisko w Ś., prowadząc szeroką działalność edukacyjną, wychowawczą i społeczną w tym w zakresie - szkolenia lotnicze młodzieży oraz organizacja wydarzeń popularyzujących lotnictwo w regionie. W latach 90. w wyniku transformacji ustrojowej oraz reformy administracyjnej, działalność stowarzyszenia została poważnie zakłócona. Likwidacja województwa wałbrzyskiego oraz przekierowanie środków publicznych do innych regionów doprowadziło do przerwania finansowania, którego nie zastąpiono żadną formą pomocy pomostowej ani systemowej. Należności wobec ZUS powstały w tym właśnie okresie i nie były wynikiem rażącego niedbalstwa, lecz dramatycznych i obiektywnie niezależnych okoliczności systemowych. Skarżąca podkreślił, że w 1997 r., podczas wielkiej powodzi, zaangażował się w działania ratownicze na rzecz społeczności lokalnej, użyczając nieodpłatnie lotniska, sprzętu oraz załogi dla służb ratowniczych i humanitarnych. Koszty tych działań zostały w pełni pokryte przez stowarzyszenie - bez żadnego zwrotu lub odszkodowania ze strony administracji publicznej. Obecnie organizacja nie posiada środków pozwalających na uregulowanie historycznych zobowiązań wobec ZUS. Jednocześnie brak umorzenia należności doprowadziłby do trwałego upadku organizacji o ogromnym znaczeniu społecznym, wychowawczym i obronnym. Lotnisko w Ś. nadal stanowi potencjalne zaplecze dla lotnictwa sanitarnego, ratowniczego i państwowego - a jego utrzymanie bez obciążeń historycznych jest w interesie publicznym. Mając na uwadze powyższe, stowarzyszenie wniosło o pozytywne rozpatrzenie wniosku i umorzenie zadłużenia, które powstało w wyniku nadzwyczajnych okoliczności, niezależnych od dobrej woli i starań członków stowarzyszenia. Odmawiając umorzenia wnioskowanych składek organ ustalił, że stowarzyszenie działa w oparciu o ustawę o stowarzyszeniach, posiada statut, ma osobowość prawną. W oświadczeniu z 30 czerwca 2025 r. prezes stowarzyszenia oświadczył, że stowarzyszenie nie prowadzi działalności komercyjnej, działalność ma charakter statutowy, niezarobkowy. Swoje zadania statutowe realizuje w ramach wolontariatu. Strona skarżąca nie jest powiązana z żadnym innym podmiotem gospodarczym ani organizacyjnym, zarówno kapitałowo jak i organizacyjnie. W stosunku do stowarzyszenia jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, zawieszone z uwagi na układ ratalny - umowa nr 427064/2019 z 17 grudnia 2019 r., aneksowana 9 lipca 2025 r. Zgodnie z aneksem nr 427064/2019/4 zadłużenie rozłożono na 6 rat ( raty 1-5 w kwotach 539 zł - 541 zł, rata 6 - 468 771,71 zł. z możliwością zmiany warunków spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek objętych ostatnią ratą). Ostatnie wpłaty z układu ratalnego: 02.01.2025 r. - 535 zł, 27.01.2025 r. - 535 zł, 18.02.2025 r. - 536 zł, 24.03.2025 r. - 537 zł, 21.07.2025 r. - 539 zł. ZUS przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości dokonał ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia. Organ stwierdził, że zadłużenie z tytułu składek figurujące na koncie płatnika nie uległo przedawnieniu i jest wymagalne. ZUS wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust 5a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 350 ze zm., dalej: u.s.u.s.) bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Ponadto Zakład wskazał, że należności za okres 10/2001-11/2008 zostały zabezpieczone poprzez wpis zastawu skarbowego na mieniu ruchomym będącym własnością stowarzyszenia. Dalej organ wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, może nastąpić wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów. Z przyczyn oczywistych, nie ma w sprawie zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. W stosunku do stowarzyszenia nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., nie zachodzą w stosunku do ww. zadłużenia. Zobowiązanie przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie zachodzi. Nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności. Stowarzyszenie nadal figuruje jako podmiot w KRS. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji strona skarżąca w ostatnich latach podatkowych osiąga zyski. Stowarzyszenie jest właścicielem samolotu G. oraz szybowca B. Celem zabezpieczenia należności z tytułu składek Zakład dokonał wpisu zastawu skarbowego na mieniu ruchomym. Należności z tytułu zaległych składek są objęte postępowaniem egzekucyjnym, zawieszonym z uwagi na układ ratalny. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, brak jest zatem podstaw do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez Zakład wyczerpane. W ocenie ZUS dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Organ stwierdził, że powołane we wniosku argumenty, dotyczące przyczyn powstania zadłużenia oraz sytuacji finansowej stowarzyszenia, nie stanowią podstawy do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust.3 u.s.u.s. Marginalnie organ wyjaśnił, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma w zastosowania w tej sprawie ze względu na rodzaj zaległości. W skardze na decyzję stowarzyszenie wyjaśniło, że wywiązywało się z powierzonych zadań publicznych w zakresie obronności i ratownictwa, ponosząc związane z tym wydatki jednak brak realnego wsparcia finansowego państwa i samorządów zmusił skarżącą do finansowania zadań ze środków własnych, co spowodowało powstanie zadłużenia wobec ZUS. Do skargi zostały załączone liczne dokumenty potwierdzające wieloletnią działalność stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS. Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 794 i 1222); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia. W odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W przypadku obu ww. rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie obowiązku zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Wymaga również podkreślenia, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Opisywana kontrola nie obejmuje natomiast tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od wykazania, że stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 20 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1175/23). Mając na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby bowiem wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy pozwala uznać, że Zakład w sposób wystarczający zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Trzeba wskazać, że stowarzyszenie nieprowadzące działalności gospodarczej (non-profit) może korzystać z ulg i zwolnień w opłacaniu składek ZUS, o ile zatrudnia pracowników lub zleceniobiorców na określonych zasadach. Organizacje te, mimo braku działalności gospodarczej, są bowiem płatnikami składek, jeśli wypłacają wynagrodzenia. Jak wynika z akt na stowarzyszeniu ciążą zobowiązania z tytułu niezapłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 448 990,68 zł, w tym: 1.ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 383 640,45 zł, w tym z tytułu: -składek za okres 10/2001, 01-12/2002, 01-12/2003, 01-12/2004, 01-11/2005, 01- 12/2006, 01-12/2007, 01-02,05-12/2008, 01,09,11/2009, 04,08,09/2011, 02/2013, 06/2019 - 69 987,65 zł, -odsetek liczonych na 13 maja 2025 r. przypadających od ww. składek - 158 680 zł, -odsetek liczonych na 13 maja 2025 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 10/2001, 01-12/2002, 01-12/2003, 01-12/2004, 01-11/2005, 01-12/2006, 01-12/2007, 01-02,05-12/2008, 01,09,11/2009, 04,08,09/2011, 02/2013, 06/2019 - 154 941 zł, -kosztów upomnienia - 31,80 zł, 2.ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 55 157,40 zł w tym z tytułu: -odsetek liczonych na 13 maja 2025 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 07-09,11-12/2002, 01-12/2003, 01- 12/2004, 01-12/2005, 01-12/2006, 01-12/2007, 01-02,05-09,11-12/2008, 01,09,11/2009, 04,08,09/2011, 06/2019 - 55 087 zł, -kosztów upomnienia - 70,40 zł, 3.Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 10 192,83 zł. Nie budzi wątpliwości ustalenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Materiał dowody wskazuje, że w sprawie nie jest prowadzone lub było postępowanie na podstawie ustawy Prawo upadłościowe, co wyklucza ziszczenie się przesłanek z punktów 2, 4 i 4b. Nie zaszły też przesłanki z pkt 1 i pkt 4c (jako że wniosek złożyła osoba prawna), ani z pkt 4a (kwota zadłużenia przekracza koszty upomnienia). Nie można mówić także o spełnieniu przesłanki z pkt 3, (ponieważ strona skarżąca nie zaprzestała wykonywania działalności statutowej i nadal jest wpisana w KRS), ani z pkt 5 i z pkt 6. Bez wątpienia w sprawie nie znajdują zastosowania również art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie. Przepisy te, co wynika wprost z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s., dotyczą tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc tylko należności za osobę samodzielnie prowadzącą działalność gospodarczą. Tymczasem na koncie stowarzyszenia figurują należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że ZUS zasadnie przyjął, że w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki wynikające z ww. przepisów, na podstawie których Zakład mógłby dokonać umorzenia należności stowarzyszenia z tytułu składek. W tym miejscu podkreślić, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy, jednakże ustawodawca nie pozostawił organowi całkowitej swobody co do wyboru rozstrzygnięcia ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1124/14; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać. Zatem jeśli ZUS ustali, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek określona we wskazanych przepisach, to ma obowiązek odmówić umorzenia tych należności, a taka decyzja nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 552/20; CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że odmowa umorzenia należności skarżącej z tytułu składek była uzasadniona. W odniesieniu do nowych okoliczności jakie zostały powołane w pismach strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2025 r. i 18 marca 2026 r. Sąd wyjaśnia, że zostały one zgłoszone po wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze specyfikę i przedmiot przedmiotowego postępowania zasygnalizowania wymaga, że zmiana okoliczności faktycznych uprawnia skarżącą do złożenia kolejnego wniosku o umorzenie zaległości wobec ZUS. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.