III SA/Wr 379/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na czynność Samorządu Województwa D. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na realizację operacji "[...]" I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Samorządu Województwa D. na rzecz skarżącego kwotę [...] (czterysta czterdzieści) złotych kosztów postępowania. Skarżący S. W. wniósł skargę na czynność Samorządu Województwa D.;, podjętą w dniu [...] lutego 2014 r., odmawiającą na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) przyznania pomocy na realizację operacji: "[...]." W uzasadnieniu odmowy Samorządu podano, że wnioskodawca jest osobą fizyczną, która nie wykonuje i nie zamierza wykonywać działalności gospodarczej, a więc pomoc takiej osobie może polegać wyłącznie w zakresie aktywności społeczności lokalnej przez promocję i organizację lokalnej kulturalnej lub aktywnego trybu życia, z wyłączeniem remontu i budowy mieszkalnych, lub zachowania lub oznakowania lokalnego dziedzictwa kulturowego go przez kultywowanie lokalnych tradycji, obrzędów i zwyczajów, języka regionalnego i gwary, tradycyjnych zawodów i rzemiosła. W skardze, domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, a także wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania – zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że projekt realizowany przez skarżącego nie jest związany z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a nadto zarzucono naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie, że prowadzona przez skarżącego działalność rolnicza nie jest działalnością gospodarczą. Argumentowano na poparcie żądań skargi, że - wbrew nieprawidłowym ustaleniom organu - skarżący prowadzi działalność rolniczą w zakresie uprawy zbóż, korzysta też z dopłat na prowadzenie gospodarstwa rolnego, od 2008 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolno-rybackiego podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej i posiada numer REGON. Na dowód tych twierdzeń skarżący dołączył do skargi kopie m.in.: stosownych zaświadczeń o dokonanych wpisach i nadanych numerach REGON oraz producenta rolnego, decyzji Prezesa KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wywodzono, że działalność rolnicza skarżącego jest zarazem działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz orzecznictwa sądowego, w szczególności uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1618/06, jak i w świetle stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaprezentowanego w pismach z [...] maja 2011 r. ([...]) i z [...] lipca 2011 r. ([...]). W odpowiedzi instytucja zarządzająca - Samorząd Województwa Dolnośląskiego - wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że ani cytowana wyżej ustawa ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz.1163 ze zm.) nie definiują pojęć "rolnik" i "osoba prowadząca działalność gospodarczą", natomiast treść art. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych (...), rybactwa śródlądowego (...), a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów (...). Dalej zauważono, że osoby fizyczne, które prowadzą działalność gospodarczą co do zasady winny dokonać rejestracji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Podstawową kwestią dla osoby weryfikującej wniosek o przyznanie pomocy jest odpowiedź na pytanie, czy wnioskodawca jest przedsiębiorcą w znaczeniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a tym samym, czy wpisana jest do CEIDG lub czy podlega zwolnieniu od obowiązku takiego wpisu. Jeżeli więc osoba taka jest rolnikiem , ale jednocześnie nie jest przedsiębiorcą w ujęciu tej ustawy – to znaczy, ze jest osobą fizyczną. Z tych względów odmówiono udzielenia pomocy, o co wnioskował skarżący we wniosku z dnia 26 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu lub czynności zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i z prawem procesowym. Skarżący złożył do instytucji zarządzającej wniosek o przyznanie pomocy w ramach Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju dla małych projektów." Wniosek dotyczył przyznania pomocy na operację budowy małej infrastruktury turystycznej- średniej wiaty grillowej, zadaszenia z grillem przy łowisku oraz tablicy informacyjnej dla kompleksu rekreacyjno-wypoczynkowego. W tej sytuacji zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.; zwana dalej w skrócie również "ustawą"). Stosownie do art. 22 ust. 4 wskazanej ustawy, w przypadku poinformowania wnioskodawcy o odmowie przyznania pomocy przysługuje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Delegacja ustawowa do wykonywania przez samorząd województwa zadań instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich, w tym przyznawania pomocy objętej wnioskiem, zawarta została w art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Stosownie do art. 29 ustawy właściwy Minister do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki dotyczące wniosków i przyznawania pomocy. Działając na podstawie przywołanej delegacji ustawowej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 8 lipca 2008 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2008, Nr 138, poz.868 ze zm.; dalej przywoływane jako "rozporządzenie"). Jak stanowi § 2 rozporządzenia - o pomoc na operacje, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwane dalej "małymi projektami", może ubiegać się podmiot będący: 1) osobą fizyczną, która: a) jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, b) jest pełnoletnia, c) ma miejsce zamieszkania na obszarze objętym lokalną strategią rozwoju, zwaną dalej "LSR", lub wykonuje działalność gospodarczą na tym obszarze albo 2) osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, którym ustawy przyznają zdolność prawną, jeżeli posiadają siedzibę na obszarze objętym LSR lub prowadzą działalność na tym obszarze, z wyłączeniem województwa. Według § 3 ust. 2 rozporządzenia pomoc na małe projekty jest przyznawana: 1) podmiotowi, o którym mowa w § 2; 2) jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu; 3) do wysokości limitu dostępnych środków, który jest określony w informacji o możliwości składania wniosków o przyznanie pomocy na małe projekty za pośrednictwem lokalnej grupy działania wybranej do realizacji LSR, zwanej dalej "LGD". W świetle zaś § 3 ust. 3 - pomoc jest przyznawana podmiotowi, o którym mowa w § 2 pkt 1, jeżeli mały projekt jest związany z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą albo z działalnością gospodarczą, którą ten podmiot planuje podjąć, chyba że będzie realizowany wyłącznie w zakresie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia w pkt 2 lit. a lub pkt 5 lit. c. Podejmując czynność odmowy skarżącemu pomocy finansowej organ uznał, że prowadzenie działalności rolniczej nie stanowi działalności gospodarczej w ujęciu art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej , a zatem brak jest spełnienia przesłanki z § 3 ust.3 rozporządzenia. Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 672) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Według art. 3 - przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów oraz wyrobu wina przez producentów będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego, o których mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. Nr 120, poz. 690 i Nr 171, poz. 1016). W kwestii kwalifikowania działalności rolniczej jako działalności gospodarczej, na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak trafnie zarzucono w skardze, wypowiadał się wielokrotnie (w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07, w wyrokach: z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1004/08, z 29 sierpnia 2008 r. sygn. II OSK 1618/06, z 29 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1633/14, z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 785/14) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazując, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te wypełnia prowadzenie gospodarstwa rolnego. Działalność ta nie różni się niczym od wykonywania innej indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod działania przepisów ustawy (lekarza czy adwokata) i jest objęta inną regulacją prawną, choć co do charakteru działalności tych grup zawodowych nie ma wątpliwości, iż jest to działalność gospodarcza. Czynienie zatem różnicy pomiędzy prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a inną działalnością zawodową, skoro obie charakteryzują się tymi samymi cechami (zarobkowa, zorganizowana i ciągła) nie ma uzasadnienia z uwagi na art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przewidziane w art. 3 tej ustawy wyłączenie nie może zatem prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegający na tym, że najpierw w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa się co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Trzeba przyjąć, że jest to pogląd aktualnie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują także judykaty wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: np. wyroki WSA - w Bydgoszczy z 18 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 107/14, w Warszawie z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 521/14, w Poznaniu z 6 września 2013 r., sygn. II SA/Po 590/13 ). Nie ma znaczenia, że został sformułowany zasadniczo w związku z problematyką stosowania art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Brak jest bowiem przesłanek by przy braku zdefiniowania pojęcia "działalności gospodarczej" w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tudzież w powołanym rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, stosować przy wykładni systemowej zewnętrznej, czyli z odwołaniem się do definicji działalności gospodarczej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej – innego sposobu rozumowania. W tej sytuacji czynność odmowy przyznania pomocy – jako opierającą się na nieprawidłowej wykładni prawa materialnego - należało uznać za bezskuteczną na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.