III SA/Wr 381/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego I. uchyla w całości zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je i wydane z upoważnienia Marszałka Województwa D. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r. - po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym, zainicjowanym przez Marszałka Województwa Z. (dalej: Marszałek WZ, wierzyciel, skarżący) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, SKO) utrzymało w mocy skarżone zażaleniem - wydane z upoważnienia Marszałka Województwa D. (dalej: Marszałek WZ) - postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uznania za bezzasadną skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Podstawę prawną postanowienia stanowiły: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 18, art. 54 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że Marszałek WZ, będąc wierzycielem należności z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, wystawił - [...] kwietnia 2014 r. - tytuł wykonawczy, obejmujący tę należność pieniężną. Z uwagi na to, że zobowiązanym była spółka, która ma siedzibę w J., tytuł wykonawczy skierowano do Marszałka WD, jako właściwego miejscowo organu egzekucyjnego. Marszałek WD nie nadał jednak tytułowi wykonawczemu klauzuli wykonalności i nie doręczył jego odpisu zobowiązanej spółce. Pismem z [...] stycznia 2018 r., Marszałek WD zwrócił tytuł wykonawczy Marszałkowi WZ. Uznał, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego, o której stanowi art. 22 u.p.e.a., w przypadku egzekucji należności z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, ustala się wg miejsca położenia nieruchomości, z tytułu wyłączenia której dochodzone są opłaty. Pismem z [...] lutego 2018 r., Marszałek WZ, jako wierzyciel, złożył do Marszałka WD skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., Marszałek WD uznał skargę za bezzasadną. Dowodził, że mimo iż miał wątpliwość co do swojej właściwości - 15 lipca 2017 r. - podjął czynności zmierzające do ustalenia majątku zobowiązanej, z którego możliwa byłaby egzekucja (ustalił numer jej rachunku bankowego). Powstrzymał się jednak od zastosowania środka egzekucyjnego, gdyż powziął wątpliwość odnośnie istnienia zobowiązania objętego tytułem wykonawczym. W dniu 3 października 2017 r., wystąpił do wierzyciela z zapytaniem o wymagalność zobowiązania. Stwierdzając jednak ostatecznie swoją niewłaściwość - pismem z 29 stycznia 2018 r. - odesłał tytuł wykonawczy Marszałkowi WZ. W zażaleniu, wierzyciel zarzucił naruszenie art. 54 § 2 u.p.e.a. przez przyjęcie, że sytuacja, w której - przez blisko trzy lata - organ egzekucyjny nie podjął żadnych czynności w celu prowadzenia egzekucji, nie stanowi podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania egzekucyjnego z rażącym naruszeniem prawa. Zażądał uchylenia postanowienia, stwierdzenia przewlekłości postępowania egzekucyjnego oraz stwierdzenia, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżonym postanowieniem, SKO utrzymało w mocy postanowienie Marszałka WD. Wskazało, że - zgodnie z art. 54 § 1, 2 i 5 u.p.e.a. - wierzyciel niebędący organem egzekucyjnym może złożyć skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, postanowienie w sprawie tej skargi wydaje organ egzekucyjny, na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. Wyłożyło, że z przewlekłością postępowania egzekucyjnego mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest czynności egzekucyjnych organu lub egzekutora albo choćby działań przygotowujących takie czynności. Zauważyło, że w orzecznictwie sądowym i w nauce pojęcie przewlekłości postępowania egzekucyjnego, inaczej niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, ogranicza się w istocie do bezczynności organu egzekucyjnego. Podniosło, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego może zostać uwzględniona, gdy organ egzekucyjny - mimo wniosku wierzyciela - nie wszczyna postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego lub nie podejmuje jakichkolwiek czynności egzekucyjnych już we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym. Kolegium dowodziło, że - pierwotnie - organ egzekucyjny musiał ustalić swoją właściwość odnośnie obowiązku pieniężnego z tytułu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, z uwzględnieniem regulacji art. 22b ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1167 ze zm. - dalej: u.o.g.r.l.). Wskazało, że zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, SKO zaakcentowało, że - pismem z 29 stycznia 2018 r. - Marszałek WD zwrócił tytuł wykonawczy Marszałkowi WZ. Uznało, że mimo iż nie nastąpiło to niezwłocznie, to - w chwili rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego - właściwa procesowa czynność egzekucyjna przekazania tytułu wykonawczego została dokonana. Oceniło, że brak jest już zatem podstaw do postawienia organowi egzekucyjnemu zarzutu bezczynności. Stwierdziło, że - w tym stanie faktycznym - skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego nie zasługiwała na uwzględnienie, skarżone zażaleniem postanowienie organu egzekucyjnego było prawidłowe co do jego rozstrzygnięcia i że - w związku z tym - należało utrzymać je w mocy. Kolegium zauważyło, że między w/w organami, posiadającymi w omawianym zakresie kompetencje organów egzekucyjnych, faktycznie zaistniał spór o właściwość, który może - na wniosek tych organów - rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze, Marszałek WZ zaskarżył postanowienie SKO w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 54 § 2 i § 5 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny (Marszałek WD) nie działał przewlekle, w sytuacji, gdy pierwszą czynność podjął on po upływie prawie czterech lat od dnia złożenia wniosku egzekucyjnego. Zawnioskował o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie, że Marszałek WD dopuścił się przewlekłości postępowania egzekucyjnego; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów. Skarżący uzasadniał, że z niespornego stanu faktycznego wynika, że tytuł wykonawczy został wystawiony [...] kwietnia 2014 r. i przekazany do Marszałka WD 7 kwietnia 2014 r., który - jako organ egzekucyjny - pierwszą czynność podjął 29 stycznia 2018 r. Podkreślił, że czynność ta polegała na przekazaniu tytułu do wierzyciela, tj. Marszałka WZ "zgodnie z właściwością". Uznał, że niezależnie od tego, jaką czynność podjął organ egzekucyjny, sam fakt, że uczynił to po upływie blisko czterech lat i dopiero wtedy, kiedy Marszałek WZ zaczął kierować zapytania w tej sprawie, świadczy o tym, że miała miejsce przewlekłość postępowania. Co więcej, jego zdaniem, przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie ma żadnego wyjaśnienia, dlaczego organ egzekucyjny przez tak długi czas nie podjął w sprawie żadnych działań. Według skarżącego, okoliczność, że organ egzekucyjny czynność podjął, nie świadczy - wbrew stanowisku SKO - że nie można mu postawić zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Wyłożył, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym; przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Podniósł, że ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. Skarżący uznał, że w sprawie wystąpiła rażąca bezczynność i przewlekłość organu egzekucyjnego. Podkreślił, że - w związku z zaniechaniem działań przez organ egzekucyjny - wskazane w tytule wykonawczym zobowiązanie, w postaci opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej za lata 2009-2011, w łącznej kwocie 27.905,70 zł wraz z odsetkami, uległo przedawnieniu. Dodał, że niepodjęcie działań przez organ egzekucyjny spowodowało u niego szkodę. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Uzasadniało jak w postanowieniu. Dodało, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na jego wykonawczy charakter (poza czynnościami orzeczniczymi, np. rozpatrzeniem zarzutu), przepisy prawa nie określają terminów, w których organ egzekucyjny miałby "załatwić sprawę egzekucyjną" (zakończyć postępowanie). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie należało ocenić, czy Marszałek WD, jako organ egzekucyjny, przewlekle prowadził postępowanie egzekucyjne, w oparciu o przekazany - 11 kwietnia 2014 r. - tytuł wykonawczy, wystawiony przez wierzyciela (Marszałka WZ). Ustawodawca nie zdefiniował - użytego w art. 54 u.p.e.a. - pojęcia przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, z przewlekłością tego postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy - w szczególności - ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej, uwzględnić charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony, która wniosła skargę. Ocenie podlega także zachowanie się stron - w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Pożądane w tym kontekście jest również odwołanie się - na podstawie art. 18 u.p.e.a. - do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania, przewidzianej w art. 11 K.p.a. oraz zasady stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. Przewlekłość istnieje wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu. Przy takim rozumieniu przewlekłości, przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany (tak: Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, LEX). Skarżący, wnosząc skargę na przewlekłość, może zarzucać organowi egzekucyjnemu, że bezpodstawnie odstąpił od dokonania określonych czynności albo że bezpodstawnie dokonał określonych czynności, które były zbędne i których dokonanie odwlekło w czasie moment przymusowego wykonania obowiązku. Skarżący może również kwestionować prawidłowość poszczególnych czynności egzekucyjnych, twierdząc, że sposób ich dokonania przez organ egzekucyjny doprowadził do przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, rozpatrując skargę na tak rozumianą przewlekłość, zgodnie z art. 54 § 2 i § 5 u.p.e.a., winien zatem ustalić, czy czynności były podejmowane w terminie i bez zbędnej zwłoki, czy istniały okresy niepodejmowania działań przez organ egzekucyjny lub egzekutora, czy podejmowane czynności były celowe itd. Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ egzekucyjny zrealizował finalnie właściwą procesową czynność egzekucyjną, czy też nie, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. W myśl art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W/w przepis stosuje się także do organów egzekucyjnych, na mocy art. 18 u.p.e.a. Sąd stwierdza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w postępowaniu egzekucyjnym, zaistniała - rozumiana j/w - przewlekłość postępowania. W sprawie, mając na uwadze przepisy art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. w zw. z art. 22 u.p.e.a., w zależności od sposobu prowadzenia egzekucji, potencjalnie właściwym miejscowo organem egzekucyjnym mógł być zarówno Marszałek WZ (jednocześnie wierzyciel), jak i Marszałek WD. Z niespornego stanu faktycznego wynika, że: 1) tytuł wykonawczy został wystawiony 3 kwietnia 2014 r. i przekazany przez Marszałka WZ (wierzyciela) do - jako właściwego miejscowo ze względu na siedzibę zobowiązanego - organu egzekucyjnego (Marszałka WD) 7 kwietnia 2014 r. (wpływ 11 kwietnia); 2) w piśmie z 2 sierpnia 2017 r., Marszałek WD poinformował wierzyciela, że w ramach prowadzonego postępowania nie ustalono źródeł majątku zobowiązanego, mogących być podstawą egzekucji administracyjnej; 3) w piśmie z 3 października 2017 r., Marszałek WD poinformował wierzyciela, że powstrzymał się od czynności egzekucyjnych w związku z możliwością wygaśnięcia zobowiązania (wniósł o wskazanie, czy należność wygasła, czy też istnieje); 4) w piśmie z 19 października 2017 r., wierzyciel wniósł o wskazanie, kiedy nastąpiło doręczenie dłużnikowi tytułu wykonawczego oraz wszczęcie egzekucji i jakie dalsze czynności zamierza podjąć organ egzekucyjny; 5) w piśmie z 31 października 2017 r., Marszałek WD poinformował wierzyciela, że nie podjęto czynności egzekucyjnych, z uwagi na możliwość wygaśnięcia zobowiązania na skutek przedawnienia; 6) w piśmie z 4 stycznia 2018 r., wierzyciel zwrócił się do organu egzekucyjnego o zwrot tytułu wykonawczego (wskazał, że z uwagi na niepodjęcie czynności egzekucyjnych, doszło do przedawnienia należności); 7) w piśmie z 29 stycznia 2018 r., Marszałek WD uznał, że nie jest właściwy w sprawie prowadzenia egzekucji i - zgodnie z właściwością miejscową - zwrócił tytuł wykonawczy Marszałkowi WZ. W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie sytuacja, w której Marszałek WD, jako wskazany przez wierzyciela organ egzekucyjny, uznaje się za niewłaściwy miejscowo dla prowadzenia egzekucji dopiero po okresie blisko czterech lat, stanowi o rażącym naruszeniu regulacji art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. i w zw. z art. 22 u.p.e.a. a w konsekwencji o przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że - w związku z zaniechaniem działań przez organ egzekucyjny - wskazane w tytule wykonawczym zobowiązanie uległo przedawnieniu ze szkodą dla wierzyciela. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu egzekucyjnego (Marszałka WD) oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (wierzyciel - Marszałek WZ). Reasumując, Sąd uznał, że - wydając skarżone postanowienie - SKO naruszyło przepisy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 54 § 2 i § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. w zw. z art. 22 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny (Marszałek WD) nie działał przewlekle, w sytuacji, gdy nie nadał on tytułowi wykonawczemu klauzuli wykonalności i nie doręczył jego odpisu zobowiązanej spółce (nie wszczął egzekucji) a brak swojej właściwości stwierdził po blisko czterech latach, co skutkowało przedawnieniem skierowanej do egzekucji należności. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd - uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i art. 134 u.p.p.s.a. - uchylił oba wydane w sprawie postanowienia (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego należy uwzględnić wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu.