III SA/Wr 383/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, , Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca) (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Katarzyna Borońska, , , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej płatnikiem tych składek uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi B. D. (dalej: skarżący) jest wydana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Łodzi (dalej: ZUS, Zakład, organ) z 8 czerwca 2020 r. odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, zwanej dalej: u.s.u.s.). Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek. Załączył dokumenty potwierdzające jego sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną. W pierwszej kolejności Zakład ustalił, że w oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 u.s.u.s., nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Dalej ZUS stwierdził, że skarżący wyrejestrował działalność gospodarczą 19 lutego 2009 r., obecnie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku. Posiada zobowiązania u osób fizycznych w wysokości 12.600,00 zł z miesięczną ratą 350,00 zł, alimentacyjne w wysokości 6 500,00 zł (z miesięczną ratą 500,00 zł) oraz inne zobowiązania w wysokości 7 800,00 zł (z miesięczną ratą 200,00 zł.) Jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej: nr [...] o powierzchni [...] ha oraz właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha w J. Otrzymywał pomoc z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na zakup opału oraz inne potrzeby. ZUS wskazał, że skarżący według oświadczenia uzyskuje dochód z tytułu prac dorywczych w wysokości 200,00 zł. miesięcznie oraz, ponosi miesięcznie, wydatki na utrzymanie: z tytułu miesięcznych opłat - 1 500,00 zł oraz inne wydatki w wysokości 7 000,00 zł. Zakład odmawiając umorzenia należności z tytułu zaległych składek przywołał treść art. 28 ust.3 u.s.u.s. i wyjaśnił, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw do uznania należności jako całkowicie nieściągalnej i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. ZUS wskazał, że umorzenie składek od należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zostało określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Przywołał treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Organ podkreślił, że trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Dodatkowa Zakład wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie może jednoznacznie określić czy wystąpiły okoliczności potwierdzające istnienie przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt. 1 w/w rozporządzenia. Zaznaczył, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w omawianym przypadku zastosowania, ponieważ skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej. ZUS przyznał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o problemach zdrowotnych skarżącego tj. podejrzenie [...] i zgodził się, że wskazane problemy mogą być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji. Podkreślił jednak, że nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, bowiem przesłanka dotycząca stanu zdrowia ma zastosowanie, wtedy kiedy z uwagi na sytuację zdrowotną zobowiązany nie ma możliwości osiągnięcia dochodu. W opinii Zakładu taka sytuacja w stosunku do skarżącego nie ma miejsca, ponieważ jest on osobą aktywną zawodowo uzyskuje dochód z prac dorywczych. Dodatkowo organ stwierdził, że nie można również uznać, że kłopoty zdrowotne miały bezpośredni wpływ na powstanie zadłużenia ponieważ zaległości dotyczą okresu do lutego 2009 r. natomiast przedstawiona dokumentacja medyczna informuje, że skarżący znajduje się pod opieką lekarzy specjalistów od listopada 2019 r. W konsekwencji Zakład nie stwierdził istnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. Organ wskazał, że sytuacja materialna skarżącego, nie jest jasna dlatego nie można było stwierdzić czy nosi znamiona ubóstwa, a więc Zakład nie miał wystarczających argumentów do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja ZUS, odmawiająca stronie skarżącej umorzenia zaległości z tytułu należności składkowych (składek i ich pochodnych) kwocie 67 806,35 zł, w tym na: 1.ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2005 r. do grudnia 2006 r., od czerwca 2007 r. do lutego 2009 r. w łącznej kwocie 46 811,30 zł 2.ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2005 r. do grudnia 2006 r., od czerwca 2007 r. do lutego 2009 r. w łącznej kwocie 17 356,05 zł 3.Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2005 r. do grudnia 2006 r., od czerwca 2007 r. do lutego 2009 r. w łącznej kwocie 3 639,00 zł Podstawę prawną do analizy zasadności żądania strony o umorzenie należności z tytułu składek stanowią regulacje art. 28 ust. 1-3b u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s., ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Stosownie do treści art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność składek, o której mowa w ust. 2, zachodzi w sytuacja określonych w pkt 1-6. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przyjęto, że należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). W świetle § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczone regulacje wskazują, że decyzja ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że - przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek - Zakład może, ale nie musi umorzyć należności składkowych. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przypadkach, kiedy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania administracyjnego, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Trafnie przyjmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Bydgoszczy (wyrok z 15 września 2015 r., I SA/Bd 405/15, dostępny: CBOSA), że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać m.in., że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie, w wyroku z 30 stycznia 2008 r. (V SA/Wa 2495/07, dostępny j/w), w którym stwierdzono: "Fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Sąd podkreśla, że jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei, w myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu, jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Odnosząc te rozważania do realiów tej sprawy, Sąd stwierdził, ZUS nie wykazał, że należności za najbardziej zadawnione okresy (począwszy od 2005 r.) nie uległy przedawnieniu (i dlaczego). ZUS wskazał jedynie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że w oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 u.s.u.s. Zakład ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. W uzasadnieniu decyzji brak przywołania i szczegółowego (jakiegokolwiek) omówienia regulacji prawnej traktującej o przedawnieniu (terminach, instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia...) należności składkowych (zmiany tych regulacji). Sąd wskazuje natomiast, że kwestie przedawnienia należności z tytułu składek ustawodawca uregulował w art. 24 u.s.u.s. Termin przedawnienia tych należności, od momentu wejścia w życie u.s.u.s., ulegał zmianom. Zgodnie z przepisami w/w ustawy (art. 24 ust. 4-6), w/w należności z tytułu składek przedawniały się po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (ust. 4). Ustawa przewidywała zawieszenie biegu terminu przedawnienia, które następuje od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (ust. 5b). Zawieszenie biegu terminu przedawnienia ma miejsce także od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, do dnia w którym decyzja stała się prawomocna (ust. 5f). Zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona 1 stycznia 2012 r., na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Zmieniono treść art. 24 ust. 4 ustawy systemowej i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Według zasady wynikającej z tego przepisu, do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-cio letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-cio letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Wskazać należy, że instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego została zachowana w podanym wyżej brzmieniu, obowiązującym od 1 lipca 2004 r. W ocenie Sądu należało rozważyć wpływ zmian stanu prawnego na bieg terminu i inne cechy przedawnienia należności z tytułu składek, których umorzenia domaga się skarżący. Zdaniem Sądu, jednozdaniowa informacja Zakładu nie pozwala na ocenę, czy należności składkowe skarżącego, których dotyczy skarżona decyzja, uległy/nie uległy przedawnieniu w jakiejś części. Brak argumentacji decyzji w tym przedmiocie stanowi o naruszeniu zasady przekonywania, zasady zaufania do organu, zasady informowania a stanowisko Zakładu nakazuje uznać za dowolne i pozbawione uzasadnienia. Według Sądu, ustalenie, jakie faktycznie ciążą na zobowiązanym zaległości, stanowi punkt wyjścia do oceny, czy w danej sprawie należności mogą być umorzone. Możliwość spłaty przez dłużnika należności trzeba bowiem odnosić do wysokości tych należności. Brak wykazania, jaka jest faktycznie kwota zaległości, które mogłyby być umorzone, co ma miejsce w sprawie, jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji. W opinii Sądu, powyższe stanowi o tym, że orzekając w sprawie ZUS naruszył art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, ZUS obowiązany jest pierwotnie ustalić wysokość ciążących na stronie zaległości, z uwzględnieniem kwestii ewentualnego przedawnienia części z nich. Organ powinien wykazać, odnośnie poszczególnych należności, jaki zastosował okres przedawnienia (5/10 lat), czy zaistniały okoliczności (jakie) zawieszające bieg terminu przedawnienia oraz podać podstawę prawną (także przedstawić dowody np. dające możliwość zawieszenia biegu terminu przedawnienia). Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład winien uwzględnić zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości.