III SA/Wr 387/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Rozstrzygnięciem opisanym w osnowie niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. (Nr [...]), w którym organ ten odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], obejmujących zaległości w składkach na ubezpieczenie oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za różne okresy od grudnia 2000 r. do października 2004 r. (wraz z odsetkami zwłoki) – Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia podkreślono w pierwszej kolejności, że Dyrektor Oddziału ZUS występuje w sprawie równocześnie jako wierzyciel i jako organ prowadzący postępowanie egzekucyjne względem żalącego się, na podstawie wspomnianych tytułów egzekucyjnych. Za zaległości w składkach na ubezpieczenie i na FPiFGŚP, wskazane w tych tytułach, strona ponosi odpowiedzialność na podstawie decyzji z dnia [...]stycznia 2006 r. (Nr [...]), jako członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [A]. Zwrócono następnie uwagę na to, że wniosek żalącego się o umorzenie wspomnianych zaległości został częściowo uwzględniony postanowieniem ZUS z dnia [...] stycznia 2013 r. (Nr [...]), bowiem organ ten – z uwagi na wygaśnięcie obowiązku – umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...], w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za październik, listopad i grudzień 2001 r. (wraz z odsetkami zwłoki). Dyrektor Oddziału ZUS uznał natomiast dalej idący wniosek strony za niezasadny, dając temu wyraz w postanowieniu odmawiającym umorzenia prowadzonego postępowania (z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...]). Rozpatrując zażalenie zainteresowanego na to ostatnio wymienione orzeczenie, organ wyższego stopnia wskazał przede wszystkim na unormowanie art. 24 ust. 5d ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; określanej w dalszych rozważaniach jako "u.s.u.s."), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., wprowadzony nowelą do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Wedle tego przepisu, przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja taka została wydana. Przepis ten – wywodził dalej organ drugiej instancji – ma w sprawie zastosowanie, skoro decyzja o odpowiedzialności żalącego się za zobowiązania spółki [A] została wydana dopiero po wejściu w życie przywołanej noweli. W sprawie nie ma natomiast zastosowania trzyletni termin przedawnienia zakreślony w art. 118 § 2 o.p. (na zasadzie odesłania o "odpowiednim" stosowaniu, przewidzianego w art. 31 u.s.u.s.), ponieważ ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera w tym zakresie samodzielną regulację. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił dalej, iż skoro decyzja o odpowiedzialności strony zapadła w dniu [...] stycznia 2006 r. (stała się ona prawomocna dopiero wskutek prawomocnego wyroku SA we W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...]), to pięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 5d u.s.u.s. upływałby dopiero z końcem 2011 r. Bieg tego terminu uległ jednak zawieszeniu, w związku z doręczeniem zainteresowanemu upomnienia w dniu [...]marca 2010 r. (bieg terminu przedawnienia pozostaje nadal w zawieszeniu, ponieważ postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone). W dniu [...] lipca 2010 r. doręczono zresztą skarżącemu pismo (datowane na dzień[...] lipca 2010 r.), z załączonymi do niego odpisami wystawionych tytułów egzekucyjnych i z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego. Zastosowanie skutecznego środka egzekucyjnego wobec zobowiązanego (zajęcie rachunku bankowego), doprowadziłoby i tak do przerwania biegu przedawnienia na podstawie art. 70 § 4 w związku z art. 118 § 2 o.p., nawet gdyby przyjąć, że to te przepisy mają w sprawie zastosowanie, a nie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, wszystkie przytoczone okoliczności przesądzają o zasadności odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji – o niemożliwości uwzględnienia wniosku strony. Pismem, datowanym na dzień [...] kwietnia 2013 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę na postanowienie opisane w osnowie niniejszego wyroku. Autorka skargi zarzuciła, że kwestionowane orzeczenie wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a.), co miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego (art. 24 ust. 5b i ust. 5d u.s.u.s.), poprzez nieuwzględnienie przedawnienia, wnosząc na tej podstawie: 1. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i 2. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek (w skardze wymieniono poszczególne rodzaje zaległości i okresy, których te zaległości dotyczą). Podstawowy argument podniesiony w uzasadnieniu skargi zasadza się na przekonaniu, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 118 § 1 i § 2 o.p. w związku z art. 20 § 2 pkt 1, § 3 i § 4 tej samej ustawy, a to na podstawie odesłania przewidzianego w art. 31 i 32 u.s.o.s., a nie unormowania wynikające z art. 24 ust. 5b i ust. 5d u.s.u.s. Z porównania treści obu ostatnio wskazanych przepisów, a zwłaszcza z tego, że w ust. 5b pominięto sformułowanie, iż przepis ten ma zastosowanie także do składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osób trzecich (na co wyraźnie wskazano z kolei w ust. 5d) miałoby mianowicie wynikać, że art. 24 ust. 5b u.s.u.s nie może być stosowany do zobowiązań wynikających z takiej decyzji. Ponieważ zatem w sprawie nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, jego bieg upłynął z końcem 2011 r. Autorka skargi uważa, że w przypadku stosowania przepisów o charakterze represyjnym – a takimi są niewątpliwie przepisy dopuszczające możliwość decyzyjnego ustalenia odpowiedzialność osoby trzeciej – należy brać pod uwagę uregulowania względniejsze dla strony, w myśl interpretacyjnych paremii prawa intertemporalnego: in dubio pro libertate albo in dubiis lenius (mitius). W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zawartych w niej zarzutów, Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej – skrótowo – "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, które dotknięte jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na postanowienia zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, organy zastosowały w sprawie właściwe przepisy, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji. Dokonując oceny zakwestionowanego orzeczenia z tej perspektywy, należy w pełni podzielić stanowisko organów, uwzględniając następujące, bezsporne okoliczności faktyczne rozpoznawanego przypadku. Decyzją ZUS z dnia [...] stycznia 2006 r. (Nr [...]) skarżący został obciążony odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek należnych od spółki z o.o. [A]. Decyzja ta zyskała walor rozstrzygnięcia prawomocnego i wymagalnego dopiero z dniem [...] kwietnia 2009 r., wskutek wyroku Sądu Apelacyjnego we W. ([...]). Skarżący nie wykonał dobrowolnie powinności wynikającej ze wspomnianej decyzji, dlatego też, w dniu [...] marca 2010 r. doręczono mu upomnienia przedegzekucyjne, a następnie doszło do zajęcia jego rachunku bankowego, o czym zainteresowany został powiadomiony pismem z dnia[...] lipca 2010 r. (do pisma, doręczonego w dniu [...]lipca 2010 r., załączono wystawione tytuły wykonawcze). W przedstawionych realiach nie można absolutnie podzielić zapatrywania strony skarżącej. Przesądzające znaczenie należy bowiem przypisać regulacji przyjętej w art. 24 ust. 5d u.s.u.s. Stosownie do tego przepisu: "Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana." W ocenie Sądu, sens cytowanej normy nie może być interpretowany w oderwaniu od sposobu szczególnego uregulowania instytucji przedawnienia (dla potrzeb ustawy o ubezpieczeniu społecznym). W tym zaś zakresie zwrócić wypada w pierwszej kolejności uwagę na to, że wszystkie ustępy (od 5 do 6 w artykule 24 u.s.u.s.) stanowią w całości uzupełnienie i uszczegółowienie zapisu podstawowego, przyjętego w ustępie 4 tego samego artykułu. W myśl bowiem tego ostatniego przepisu, "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6" (celowe podkreślenie Sądu). Przepisy, do których prawodawca odesłał w art. 24 ust. 4 in fine u.s.u.s., regulują zaś dwie kwestie: po pierwsze – przyjmują odmienny (od reguły wyrażonej w ust. 4) moment początkujący bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej (następcy prawnego); po drugie – przewidują różnorodne zdarzenia, których zaistnienie powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Niezwłocznego i mocnego zaakcentowania wymaga przy tym, iż reguły wykładni systemowej nakazują przyjąć, że każda z okoliczności skutkujących zawieszeniem postępowania egzekucyjnego, przewidziana w art. 24 ust. 5-6 u.s.u.s., odnosić się może do biegu przedawnienia należności składkowych pierwotnego dłużnika, ale także osoby trzeciej, która odpowiada za te należności posiłkowo, na podstawie decyzji, o której wielokrotnie była już mowa. W kontekście takiego uregulowania zagadnienia przedawnienia w ustawie o ubezpieczeniu społecznym organy prawidłowo zatem przyjęły, iż argumentacja zgłoszona przez skarżącego na wsparcie jego wniosku jest chybiona. Dla poprawności takiej oceny kluczowe znaczenie ma postanowienie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym, "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do egzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego" (kolejne, celowe podkreślenia składu orzekającego, który rozpoznawał sprawę). Przywołany przepis przewiduje w istocie dwie przesłanki skutecznego zawieszenia biegu terminu zawieszenia przedawnienia. Jedną stanowi podjęcie przez organ pierwszej czynności, która zmierza do egzekwowania należności składkowych, drugą zaś – powiadomienie dłużnika o podjęciu tej czynności. W realiach rozpoznawanej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że zachodzi koniunkcja obu tych wymogów. Godzi się wpierw zwrócić uwagę na to, iż w cytowanym przepisie mowa jest o jakiejkolwiek czynności zmierzającej do egzekwowania należnych składek, a nie tylko o przystąpieniu do prowadzenia przymusowej egzekucji. Za pierwszą czynność – w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. – należy zatem niewątpliwie uznać nawet już samo tylko wystosowanie do skarżącego upomnień przedegzekucyjnych, w trybie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesłanie takiego upomnienia jest bowiem – co do zasady – wymogiem, od spełnienia którego zależy dopuszczalność prowadzenia przymusowej już egzekucji. Ta z kolei stanie się jednak bezprzedmiotowa, jeśli dłużnik uiści należności, w ciągu 7 dni od daty doręczenia mu upomnienia. W rozpoznawanej sprawie upomnienia przedegzekucyjne zostały skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] lipca 2010 r. Konsekwentnie trzeba więc przyjąć, że w tej właśnie dacie, kiedy zainteresowany został poinformowany o podjęciu przez wierzyciela (i organ egzekucyjny zarazem) pierwszej czynności zmierzającej do egzekwowania od niego należności z tytułu składek, doszło do zawieszenia biegu prze-dawnienia, na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Wszczęcie przymusowej egzekucji, wobec niezastosowania się przez stronę do upomnień, nastąpiło co prawda skutecznie dopiero z dniem [...] lipca 2010 r. (data doręczenia tytułów wykonawczych), ale była to już kolejna (a nie pierwsza!) czynność zmierzająca do egzekwowania długów składkowych. Zdaniem Sądu, podniesiona w skardze kwestia odmiennego treściowo sformułowania art. 24 ust. 5b i ust. 5d u.s.u.s., nie może mieć decydującego znaczenia dla kierunku załatwienia sprawy. Chociaż bowiem w ust. 5b nie wskazano – expressis verbis – że przepis ten ma zastosowanie także w podniesieniu do "należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego", wniosek o konieczności stosowania tego przepisu również w odniesieniu do przedawnienia składek tego rodzaju nasuwają reguły wspomnianej wykładni systemowej. W konkluzji wypada stwierdzić, że bieg 5-cio letniego okresu przedawnienia, zakreślonego w art. 24 ust. 5d u.s.u.s., który rozpoczął się (w odniesieniu do skarżącego) w dniu 1 stycznia 2007 r. i miał upłynąć z końcem 2011 r., został skutecznie zawieszony już w dniu [...] marca 2010 r., kiedy to stronie skarżącej doręczono upomnienia przedegzekucyjne, informujące ją o podjęciu przez wierzyciela (i organ egzekucyjny zarazem) pierwszej czynności zmierzającej do egzekwowania od niej należności składkowych. W konsekwencji, organy słusznie uznały zarzut przedawnienia za nieuzasadniony, bowiem stan zawieszenia biegu terminu przedawnienia trwa do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do konkretnej argumentacji podniesionej w skardze wypada przede wszystkim stwierdzić, iż wobec jednoznacznego sformułowania art. 24 ust. 5d u.s.u.s., od dnia 1 stycznia 2003 r. (kiedy to przepis ten wszedł w życie), dla potrzeb dochodzenia zaległości składkowych, wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej za te należności (jak w rozpoznawanej sprawie), obowiązuje wyłącznie pięcioletni termin przedawnienia, przewidziany w dopiero co wskazanym uregulowaniu. Przepis art. 24 ust. 5d u.s.u.s., jako lex specialis, wyklucza bowiem możliwość skorzystania w tym zakresie z odesłania wynikającego z art. 31 i 32 tej samej ustawy, w tych ramach – do art. 118 § 2 o.p. Zważyć wszak trzeba, że w art. 31 u.s.u.s. mowa jedynie o "odpowiednim" stosowaniu przepisów ordynacji podatkowej, do których prawodawca odesłał. Twierdzenie, że pięcioletni (a nie trzyletni) termin przedawnienia należności składkowych wynikających z decyzji o odpowiedzialności osób trzecich, wynikający z art. 24 ust. 5d u.s.u.s., jest aprobowane także przez te sądy administracyjne, które dopuszczają szeroki zakres odesłania do przepisów ordynacji podatkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 2012 r., I SA/Gl 126/12). Skoro zobowiązanie wynikające z odpowiedzialności osoby trzeciej za należności składkowe przedawnia się – jak do tej pory wywiedziono – dopiero z upływem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja taka została wydana, przeto trafnie podkreślił Dyrektor Izby Skarbowej, że – w realiach tej konkretnej spra-wy – nie ma istotniejszego znaczenia w szczególności to, jakie skutki należy wiązać z faktem skutecznego zastosowania przez organ środka egzekucyjnego, w postaci zajęcia rachunku bankowego skarżącego. Stanowisko przyjęte przez organy – w pełni aprobowane przez skład Sądu, który rozpoznawał niniejszą sprawę – jest przy tym oczywiście korzystniejsze dla zobowiązanego. Wdrożenie wspomnianego środka egzekucyjnego zawiesza bowiem tylko bieg pięcioletniego terminu przedawnienia, stosownie do postanowienia art. 24 ust. 5b u.s.u.s., co oznacza, że termin ten biegnie "dalej" (a nie "na nowo"), po zakończeniu postępowania egzekucyjnego (jeśli nie doprowadzi ono do pełnego zaspokojenia wierzyciela). Tymczasem przyjęcie, że – w tego rodzaju sprawach, jak rozpoznawana – art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie ma zastosowania, prowadzi do nieuchronnej konstatacji o konieczności posiłkowania się rozwiązaniem przyjętym w art. 70 § 4 o.p. (na podstawie art. 118 § 2 tej samej ustawy, do którego odesłano z kolei w art. 31 u.s.u.s.). To zaś oznaczałoby – biorąc pod rozwagę okoliczności niniejszej sprawy – przyjęcie konstrukcji przerwania biegu terminu przedawnienia określonego w art. 24 ust. 5d u.s.u.s. wskutek zastosowanie przez organ skutecznego środka egzekucyjnego (zajęcia rachunku bankowego). W takiej jednak sytuacji, zakończenie postępowania egzekucyjnego (przy założeniu, że nie doszło do pełnego zaspokojenia wierzyciela) uruchomiłoby nowy (dodatkowy), trzyletni termin przedawnienia (art. 118 § 2 in fine o.p. w związku z art. 31 u.s.u.s.), doliczany do okresu przedawnienia, który już upłynął od dnia 1 stycznia 2007 r. do czasu zastosowania przez organ skutecznego środka egzekucyjnego (zajęcia rachunku bankowego strony skarżącej). Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd był zobligowany do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.