III SA/Wr 39/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności organów sanitarnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] (Nr [...]); II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) zł kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - powołując jako podstawę prawną art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] (Nr [...]), obciążającą Gminę Miejską O. opłatą w kwocie [...] za czynności związane z uzgodnieniem projektu o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie podciśnieniowej i tłocznej kanalizacji sanitarnej w O. W uzasadnieniu organ wywiódł, że wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. postanowienia z dnia [...] (Nr [...]) uzgadniającego bez zastrzeżeń uwarunkowania środowiskowe dla wspomnianego przedsięwzięcia, nastąpiło na wniosek Burmistrza Miasta O. z dnia [...] (Nr [...]), który - powołując się na art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) - wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o uzgodnienie realizacji inwestycji polegającej na budowie podciśnieniowej i tłocznej kanalizacji sanitarnej w O. Uzasadniając obciążenie Gminy Miejskiej O. wspomnianą opłatą Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wskazał na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, według którego za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. W myśl tego przepisu, koszty związane z uzgodnieniem uwarunkowań środowiskowych ponosi jednostka obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, czyli inwestor, którym w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska w O. Organ odwoławczy przyznał, że przywołany przez stronę skarżącą art. 36 ust. 2 wspomnianej ustawy stanowi o możliwości zwolnienia z opłat, gdy nie zostały stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, ale tylko w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nad istniejącym już i funkcjonującym obiektem, nie zaś w przypadku sprawowania zapobiegawczego nadzoru, jak to się stało w rozpoznawanej sprawie. Według organu drugiej instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. zasadnie zatem obciążył inwestora, czyli Gminę Miejską O., opłatą w kwocie [...], ustaloną na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), zarządzenia Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za czynności wykonywane w ramach nadzoru przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. oraz zarządzenia Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek godzinowych pracowników PSSE w O. Według przywołanego zarządzenia, stawka godzinowa pracownika działu Zapobiegawczego Nadzoru Sanitarnego PSSE w O. wynosi [...]. Ponieważ czynność wykonano w czasie dwóch godzin, jej koszt wyniósł [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Miejska O. wniosła o uchylenie decyzji organów sanitarnych obu instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej, decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a mianowicie - art. 3 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty należą się za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z treści art. 3 wymienionej wcześniej ustawy wynika, że są to czynności polegające na "ustalaniu planów" i "uzgadnianiu warunków zabudowy", a nie na "uzgodnieniu przed wydaniem decyzji środowiskowej", jak w niniejszej sprawie. Ponadto, według art. 36 ust. 2 tejże ustawy, nie pobiera się opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, jeżeli w ich wyniku nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W rozpatrywanym przypadku nie nastąpiło - zdaniem strony skarżącej - naruszenie tych wymagań, a zatem naliczenie opłaty jest pozbawione podstaw prawnych, co uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organ stwierdził, że przepis ten stanowi o możliwości zwolnienia z opłat w przypadku, gdy nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, ale tylko w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, nie zaś - jak w niniejszej sprawie - w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru, w ramach którego zajęto stanowisko wyrażone w postanowieniu. W art. 3 tej ustawy ujęto ogólny zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, nie określając szczegółowych czynności wykonywanych w granicach tego nadzoru. Wspomnianą kwestię reguluje art. 10 ust. 2 z dnia 14 marca 1985 r. stanowiący, że Państwowa Inspekcja Sanitarna wykonuje zadania zgodnie z kompetencjami określonymi również w przepisach szczególnych, przy czym zadania te są ściśle związane z zadaniami przewidzianymi w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jako unormowanie odrębne, precyzuje kompetencje organów Inspekcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)]. Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja pozostaje w związku z udziałem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w - przewidzianym w rozdziale 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Oprócz bowiem przykładowo wyliczonych w art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zadań w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, do kompetencji jej organów należą również działania przewidziane w odrębnych przepisach, czego przykładem są regulacje ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Opiniotwórcza rola organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie, z którą wiąże się ustalona opłata, polegała na wydaniu postanowienia o uzgodnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z planowaną przez Gminę Miejską O. budową podciśnieniowej i tłocznej kanalizacji sanitarnej. Za tę właśnie czynność organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obciążyły Gminę sporną opłatą, powołując się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stwierdzając, że w myśl tego przepisu, koszty związane z wydaniem opinii ponosi inwestor. Wobec zawisłego sporu między Gminą a organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rola sądu administracyjnego przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do obciążenia inwestora opłatą za wskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu czynności. Ponieważ podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeto niezbędne staje się rozważenie, czy organy wykazały spełnienie przewidzianych w tym przepisie warunków ustawowych do obciążenia Gminy Miejskiej O. wspomnianą opłatą. Opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pobiera się za "badania laboratoryjne" oraz "inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", przy czym ponosi je osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z takiego sformułowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że obciążenie opłatą wymaga wykazania przez organ administracji sanitarnej wykonania "badań laboratoryjnych" lub dokonania "innych czynności" w rozumieniu omawianego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, by organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadziły jakiekolwiek badania laboratoryjne w związku z uzgadnianą inwestycją. Pozostaje zatem do rozważenia, czy organy te dokonały "innych czynności" związanych "ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przedstawione sądowi akta administracyjne a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają jednak ustalić, jakież to "inne czynności" wykonał organ sanitarny, by na ich podstawie wydać postanowienie stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W materiale dowodowym nie można odnaleźć śladu "innych czynności", które poprzedzałyby wyrażenie opinii w proceduralnej formie postanowienia. Jedynym aktem świadczącym o aktywności organu inspekcji sanitarnej w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wymienionego wcześniej przedsięwzięcia jest postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...]. Jednakże samego postanowienia nie można uznać za "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tym bardziej - co oczywiste - za "badanie laboratoryjne", o którym mowa w tym przepisie), gdyż stanowi ono indywidualny akt organu administracji publicznej o charakterze orzeczniczym. Tymczasem z treści art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz z wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 tej ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) wynika, że w unormowaniach tych chodzi o czynności faktyczne, nie zaś o akty orzecznicze wydane w trybie procedury administracyjnej. Na takie rozumienie "innych czynności" wskazuje kontekst językowy, w jakim użyto tego określenia. Należy bowiem zauważyć, że omawiane opłaty pobiera się za "inne czynności" "w wysokości kosztów ich wykonania" (art. 36 ust. 1 u.p.i.s.), zaś "wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania" (§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r.). Do kosztów bezpośrednich zalicza się średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe (w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych), koszty podróży służbowych wspomnianych pracowników oraz koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia), koszty pośrednie obejmują natomiast m. in. koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych, koszty zużytej energii, wody i gazu, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego, koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). Także wskazane przez organy inspekcji sanitarnej zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. odnoszą się do czynności faktycznych wykonywanych przez pracowników Stacji, jako jednostki pomocniczej (zob. art. 15 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., nie zaś do działań orzeczniczych tegoż organu. Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że opłaty "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" według art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej odnoszą się wyłącznie do czynności faktycznych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ich jednostek pomocniczych (stacji sanitarno-epidemiologicznych), na co wskazuje charakter kosztów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r., nie obejmują natomiast czynności administracyjno-prawnych, przybierających postać indywidualnych aktów wydanych w trybie procedury administracyjnej. Jeżeli zatem organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wykazały, jakie czynności faktyczne - i związane z nimi koszty bezpośrednie i pośrednie - poprzedziły wydanie postanowienia uzgadniającego wymagania higieniczne i zdrowotne zamierzonego przedsięwzięcia, przeto w tak ustalonym stanie faktycznym wydanie decyzji obciążającej stronę skarżącą opłatami, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, było co najmniej przedwczesne. Nie można również zaakceptować zaskarżonych decyzji w części dotyczącej wskazanych w rozstrzygnięciu podstaw prawnych. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że akty nazwane zarządzeniami Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiolo-gicznej w O. (Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...]) nie mieszczą się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Według bowiem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, takimi źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji), nie zaś wskazane przez organy zarządzenia. Skoro wszczęte skargą Gminy Miejskiej O. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawa materialnego - a mianowicie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ustawy, przez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu można obciążyć podmiot opłatami za sam fakt wydania postanowienia - oraz dopatrzyć się uchybień proceduralnych polegających na niewyjaśnieniu i niewykazaniu czynności faktycznych, za które ewentualnie należna byłaby opłata przewidziana w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) u.p.p.s.a. - należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200, zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a.