III SA/Wr 39/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W wyniku kontroli D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] r.(nr [...]) nałożył na M. J. (dalej skarżący) karę pieniężną w wysokości [...] zł. Podstawą nałożonej kary było: wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunku dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określony ustawą; skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowe; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo; nie okazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, tj. naruszeń wskazanych w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), w punktach: (lp. 1.8.1, lp. 1.8.3, lp. 10.2 lit. a i b, lp. 10.3 lit. a i b, lp. 10.4 lit. a i b, lp. 11.2. ust. 2, lp. 11.4. ust. 1. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. I załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W pozostałym zakresie zaś zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), który uprawomocnił się w dniu [...] roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w ocenie sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem postanowień art. 138 k.p.a. Sąd wskazał, że jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w granicach określonych w odwołaniu. W konsekwencji, organ II instancji wydał [...] r. decyzję (nr [...]), w której uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz nałożył karę w kwocie [...] zł. Podstawą nałożonej kary było: wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy dokonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, tj. naruszeń wskazanych w: l.p. 1.8.1, lp. 10.2 lit. a i b, lp. 10.3 lit. a i b, lp. 10.4 lit. a i b, lp. 11.2. ust. 2, lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto decyzją tą organ uchylił i umorzył postępowanie dotyczące naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (lp. 1.8.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Rozpatrując sprawę, WSA w Warszawie, postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r. (akt VI SA/Wa 989/11) odmówił przywrócenia terminu do złożenia skargi oraz postanowieniem z dnia 5 lipca 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 989/11) prawomocnie odrzucił skargę. W tej sytuacji, pismem z dnia [...] r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. (nr [...]) oraz decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. (nr [...]). Główny Inspektor Transportu Drogowego, postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. Natomiast decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. (nr [...]). Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r.( [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę, zarzucając: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. polegające na utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa: naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji; naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji [...] z dnia [...] roku przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wobec uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną kwalifikację przypisanego naruszenia uznanego za podstawę nałożenia kary, nadużycie instytucji uznania administracyjnego przepisów art. 6 ust. 1 i art. 12 rozporządzenia 561/2006 WE. Podnosząc w tym zakresie: nie uwzględnienie przy interpretacji dziennego odpoczynku wytycznych z dnia 7 czerwca 2011 r.; wystąpienie podwójnego karania, za skrócenie dziennego odpoczynku i za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu; naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mających znaczenie dla sprawy, w zakresie przesłuchania kierowców lub przedsiębiorcy i ustalenia okoliczności wpisów kierowców wyjaśniających naruszenia norm czasowych; naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez organ; naruszenie przepisów postępowania: art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołana od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w kontekście oceny ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie wytycznych Komisji Europejskiej interpretujących art. 12 i p. 28 preambuły rozporządzenia 561/2006 i dyrektywy 2006/22/WE oraz brak postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości zastosowania przepisu art. 93 ust 7 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o wstrzymanie wykonalności decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnoszą się bezpośredni do zarzutów skargi podniósł, że nie znajdują one uzasadnienia. Aby "skrócony okres odpoczynku" mieścił się w definicji "dziennego okresu odpoczynku" musi wynieść najmniej 9 godzin. Natomiast termin "dzienny czas prowadzenia pojazdu" należy interpretować jako łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego prawidłowego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego prawidłowego dziennego okresu spoczynku. Zdaniem organu, nie jest więc również trafny zarzut, iż nie można jednocześnie karać za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu i skrócenie dziennego czasu odpoczynku, nie dochodzi do podwójnego ukarania za ten sam czyn. Natomiast Decyzja Wykonawcza Komisji Europejskiej z 7 czerwca 2011 r., nr 3759 (zawierająca wskazane przez skarżącego wytyczne), wydana została ponad pięć miesięcy od wydania decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. Zatem nie może stanowić podstawy do wzruszenia ustaleń poczynionych przez organ. W podsumowaniu odpowiedzi organ stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. (nr [...]). Organ bowiem szczegółowo poddał analizie poszczególne naruszenia, podał podstawy prawne, jak również opisał szczegółowo kary jednostkowe za poszczególne naruszenia, także podał całą sumę kar nałożoną na skarżącego. W piśmie procesowym z dnia [...] r., będącym odpowiedzią na odpowiedź organu administracji, skarżący potrzymał swoje zarzuty i przedstawioną argumentację w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które wyartykułował wprost skarżący. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt, podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przez tę samą osobę. Idzie o rozstrzygnięcie Głównego Inspektora z dnia [...] r. i wydane w wyniku ponownego rozpoznania wniosku rozstrzygnięcie Głównego Inspektora z dnia [...] r. Na obu figuruje, jak wydająca z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, ta sama osoba. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Mając powyższe na względzie, w rozpatrywanej sprawie należy z tego wnosić, że przy wydaniu obu wspomnianych decyzji brała udział ta sama osoba. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w sprawie ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku. W konsekwencji, w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09,ONSAiWSA 2010/5/82, LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie, upoważniony pracownik centralnego organu administracji rządowej, jakim jest Główny Inspektor Transportu Drogowego (art. 53 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). W niniejszej sprawie tym pracownikiem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podlegającym wyłączeniu, jest Za-ca Dyrektora Biura Prawnego, która podpisała obie wydane w sprawie decyzje. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r., II SA/Wa 617/11 Jak już wskazano, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji Sąd odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia skargi. W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. (punkt I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie zawarte w III punkcie wyroku natomiast wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a. O kosztach (punkt II wyroku ) orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a