III SA/Wr 390/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: sędzia WSA Anetta Chołuj, , sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Rada Powiatu G. (dalej: Rada Powiatu) - działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. - dalej: u.s.p.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) - podjęła [...] listopada 2017 r. uchwałę nr [...] "w sprawie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu". Wysokość opłat przyjęła zgodnie z załącznikiem do uchwały (§ 1). Pismem z [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Prokurator Prokuratury Regionalnej w W. (dalej: Prokurator) zaskarżył uchwałę. Zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 130a ust. 6 u.P.r.d., polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez przyjęcie - w § 1 uchwały - w/w stawek w wysokości przewyższającej koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu G. (dalej: Powiat), podczas gdy przepis ustawy - upoważniając organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia wysokości tychże opłat - jednocześnie zobowiązał ten organ do uwzględnienia "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Uzasadniając, Prokurator przywołał kwoty stawek opłat przyjętych w § 1 uchwały. Stwierdził, że w/w przepis uchwały jest wadliwy, jako wydany z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego z art. 130a ust. 6 u.P.r.d., w myśl którego: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność prawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość opłat, o których mowa w ust. 2a nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat, o których mowa w ust. 6a". Podniósł, że - w ust. 6a i 6b - określono maksymalną wysokość stawek opłat, o których mowa w ust. 5c i że opłaty te podlegają corocznej rewaloryzacji odpowiadającej wskaźnikowi wzrostu cen towarów i usług. Prokurator dowodził, że z przepisów wynika, że - przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym - organ stanowiący powiatu powinien uwzględnić dwa kryteria: 1) konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadania, 2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Innymi słowy, art. 130a ust. 6 u.P.r.d., jakkolwiek zakreślił maksymalną wysokość opłat, to jednocześnie wyraźnie ograniczył swobodę organu przez sformułowanie kryteriów, którymi musi się on kierować przy ustalaniu wysokości tychże opłat. Zdaniem Prokuratora, z powyższego wynika, że organ stanowiący powiatu nie może w sposób arbitralny przyjmować opłat w wysokości stawek maksymalnych lub oscylujących w tej granicy, z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zadania. Według Prokuratora - wydając skarżoną uchwałę - Rada Powiatu w/w kryteriów nie uwzględniła. Mianowicie, określiła stawki opłat na maksymalnym, dopuszczalnym przez prawo poziomie, wynikającym z postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772 - dalej: obwieszczenie MRiF). W jego ocenie, Rada Powiatu kierowała się względami fiskalnymi, pomijając rzeczywiste koszty, jakie wiążą się z holowaniem pojazdów na obszarze Powiatu. Dalej, Prokurator argumentował, że o tym, na jakim poziomie mogą kształtować się koszty usuwania pojazdów z drogi oraz koszty ich przechowywania na strzeżonym parkingu w Powiecie, wskazuje umowa nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. "o świadczenie usług w zakresie: usuwanie i przechowywanie pojazdów z dróg na terenie Powiatu G.", zawarta przez Powiat z przedsiębiorcą M.S. Zaznaczył, że podane w umowie ceny usług są znacznie niższe niż stawki przyjęte w uchwale (podał przykłady). Cytując orzeczenia sądów administracyjnych, Prokurator wyłożył, że odczytanie treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. w ten sposób, że obejmuje on również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, jest wykładnią wadliwą. Uznał, że - ustalając wysokość opłat - organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez Powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie w/w umowy. Prokurator zaakcentował, że - podejmując uchwałę - Rada Powiatu formalnie nie uzasadniła ustalenia wysokości opłat na poziomie maksymalnym, co - w jego ocenie - stoi w sprzeczności z zasadą prawidłowej legislacji i nosi znamiona arbitralności. W opinii Prokuratora - zaistniałe w sprawie - istotne naruszenia prawa winny skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę, Starosta G. (dalej: Starosta) wnioskował o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. Uzasadniał, że: stawki opłat na 2018 r. przyjęto z uwzględnieniem przesłanek z art. 130a ust. 1, 2 i 6 u.P.r.d. oraz obwieszczenia MRiF; podejmując uchwałę Rada Powiatu działała w granicach umocowania ustawowego; ustalając stawki zwrócono szczególną uwagę na konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadania oraz uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, nie zaś tylko na cenę, jaką zaoferował przedsiębiorca zgodnie z umową z [...] sierpnia 2017 r., obowiązującą do [...] sierpnia 2018 r.; przy kryteriach oceny ofert brano pod uwagę zasadniczo cenę nie zaś koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą i zniszczeniem pojazdów, co jest zgodne z zapisem art. 91 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych; przy uchwalaniu stawek za usuwanie pojazdów, które przyjęto w listopadzie 2017 r., nie można było przewidzieć ceny, jaką zaoferuje wykonawca składający ofertę w sierpniu 2018 r. (w okresie obowiązywania nowej umowy); obecna sytuacja na rynku usług motoryzacyjnych na terenie Powiatu powoduje brak zainteresowania wykonawców realizacją usług dotyczących usuwania z dróg i przechowywania pojazdów, czego ewidentnym przykładem są przeprowadzone przez Powiat postępowania przetargowe na to zadanie, które dwukrotnie unieważniono ze względu na brak ofert; gruntowne rozpoznanie sytuacji na rynku lokalnym, w zakresie możliwości holowania i parkowania pojazdów, wykazało, że tylko jeden spełniający wymagania parking zaproponował rozliczenie za parkowanie pojazdów stawką dobową w kwocie 45 zł za dobę (pozostałe parkingi zainteresowane były tylko abonamentami miesięcznymi); obowiązujące na terenie Powiatu stawki za holowanie pojazdów są zbliżone do przyjętych w uchwale; umowa Powiatu z wykonawcą na usuwanie i przechowywanie pojazdów zawarta jest na czas od [...] sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r.; ze względu na brak chętnych do wykonywania w/w usługi, nie można na chwilę obecną przewidzieć cen na wykonanie zadania w całym 2018 r., w szczególności po zakończeniu obecnie obowiązującej umowy, tj. od września 2018 r. do końca 2018 r.; zgodnie z art. 130a ust. 10h u.P.r.d., wszelkie koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu - powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania - ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i; decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje on, z tym zastrzeżeniem, że do dnia wyegzekwowania decyzji wszelkie koszty, w szczególności związanie w biegłym sądowym, kosztami przechowywania pojazdów nieodebranych na parkingu strzeżonym i koszty ubezpieczenia OC ponosi w tym wypadku Powiat; znaczna część właścicieli pojazdów ostatecznie porzuca je, uchylając się od ponoszenia kosztów związanych z ubezpieczeniem OC, usuwaniem i przechowywaniem ich na parkingu strzeżonym; koszty te obciążają budżet Powiatu i niejednokrotnie nie są w żaden sposób ściągalne od porzucających pojazdy; wysokość stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów z drogi, ustalona na podstawie art. 130a ust. 6 u.P.r.d., ma zatem na względzie nie tylko zwrot kosztów poniesionych w wyniku usunięcia i przechowywania pojazdów, ale ma za zadanie - przede wszystkim - działać dyscyplinująco; ustalenie stawki na maksymalnym poziomie ma motywować kierowców do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym; kierowca, którego pojazd został usunięty z drogi, nie powtarza wykroczenia - wynika to m.in. z faktu ustalenia stawki na poziomie odpowiadającym górnej granicy stawek maksymalnych, tym samym spełniona jest funkcja wychowawcza; działania takie, w dalszej perspektywie, w znaczący sposób wpływają na bezpieczeństwo wszystkich użytkowników dróg; opłaty te są skalkulowane na realnym poziomie i uwzględniają rzeczywiste koszty usług związanych z odholowaniem i przechowywaniem pojazdów; przed podjęciem uchwały, poczyniono rozeznanie co do wysokości stawek opłat na obszarze Powiatu, przy uwzględnieniu kosztów tych opłat; pojazdy są przechowywane wiele miesięcy a niektóre w ogóle nie są odbierane, co generuje znaczne koszty ich przechowywania; środki uzyskane z tytułu opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów przeznaczane są również na pokrycie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów nieodebranych z parkingu, za które wykonawca także otrzymuje wynagrodzenie - opłaty te są w znacznym stopniu, jak już wspomniano, nieściągalne od właścicieli usuniętych pojazdów; do kosztów usuwania i przechowywania pojazdów dodaje się, poza ceną usługi realizowanej bezpośrednio przez wykonawcę, koszty związane z obsługą, takie jak: koszty łączności, ustalania prawnych właścicieli pojazdów (większość samochodów, zanim zostaje odholowana na parking strzeżony, niejednokrotnie zmienia właściciela bez dokonywania przez właścicieli poprzednich, jak i obecnych, formalności związanych z przekazywaniem do wydziałów komunikacji informacji o sprzedaży pojazdów i ich przerejestrowywaniu), koszty wyceny biegłego, koszty ubezpieczenia; stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów mieszczą się w granicach maksymalnej stawki, przewidzianej w obwieszczeniu MRiF; stosownie do art. 130a ust. 6e u.P.r.d., opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdów stanowią dochód Powiatu, który - z tych środków - pokrywa wszelkie koszty realizacji zadania; Wojewoda D., jako organ nadzoru, dwukrotnie zwracał się do Rady Powiatu o wyjaśnienia dotyczące rzeczonej uchwały i - nie znajdując uchybień - opublikował skarżoną uchwałę. Starosta podsumował, że - uwzględniając sytuację na rynku lokalnym Powiatu oraz sprawną realizację powierzonego zadania, do czego obligują organ zapisy u.P.r.d. - stawki przyjęte przez Radę Powiatu zostały określone na poziomie zapewniającym sprawne wykonanie zadania w całym 2018 r., przy uwzględnieniu wszystkich realnych kosztów związanych z jego realizacją i pokryciem wydatków związanych z wykonaniem zadania z uzyskiwanego dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 12 pkt 11 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Z treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba w/w warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a u.P.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.P.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu MRiF z dnia 25 lipca 2017 r. Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Tak więc, wyłącznie te dwa kryteria powinny determinować wysokość stawek określonych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. Odnotować wypada, że w orzecznictwie wyraża się pogląd, że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z 27 września 2017 r., III SA/Łd 690/17, CBOSA). Wydając skarżoną uchwałę, Rada Powiatu naruszyła w/w przepis przez: z jednej strony, nieuwzględnienie wymienionych tam kryteriów; z drugiej strony, przyjęcie przy ustalaniu wysokości spornych opłat (kosztów) kryteriów pozaustawowych. Z akt sprawy i treści tej uchwały nie wynika ponadto, aby przywołane kryteria, które ustawodawca nakazał uwzględnić Radzie Powiatu, przyznając jej kompetencję prawodawczą w omawianym zakresie, stanowiły - przed podjęciem skarżonej uchwały - przedmiot jakiejkolwiek analizy. Przyjęte natomiast przez Radę Powiatu (wskazane w odpowiedzi na skargę i szeroko opisane przez Sąd) - dla ustanowienia stawek maksymalnych spornych opłat (kosztów) - kryteria wykraczają poza kryteria ustawowe (a co za tym idzie, poza delegację ustawową), określone w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. Słusznie przyjmuje Prokurator, że o tym, na jakim poziomie mogą kształtować się koszty usuwania pojazdów z drogi oraz koszty ich przechowywania na strzeżonym parkingu w Powiecie, wskazuje umowa nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. "o świadczenie usług w zakresie: usuwanie i przechowywanie pojazdów z dróg na terenie Powiatu G.", zawarta przez Powiat z przedsiębiorcą M. S. Zgodzić trzeba się z Prokuratorem, że podane w umowie ceny usług są znacznie niższe niż stawki przyjęte w uchwale. Przykładowo, cena brutto za odholowanie jednego pojazdu, którą władze Powiatu płacą firmie wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi, wynosi 140 zł w przypadku pojazdu jednośladowego, podczas gdy stawka przyjęta w uchwale to 220 zł, co stanowi 157% ceny; cena brutto usługi świadczonej przez przedsiębiorcę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton wynosi 246 zł - stawka z uchwały 480 zł (195%); cena umowna brutto za przechowywanie pojazdu o masie powyżej 16 ton wynosi 40 zł - stawka przyjęta w uchwale 133 zł (332%). Trafnie zauważa Prokurator, że wynikająca z umowy wysokość wynagrodzenia za świadczone na rzecz Powiatu usługi obejmuje również zysk przedsiębiorcy. Sąd stwierdza, że - ustalając wysokość opłat - Rada Powiatu obowiązana była do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez Powiat, tj. wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie w/w umowy, czego nie uczyniła. Uwzględnianie przy ustalaniu ich wysokości perspektyw związanych z przewidywalnym wzrostem cen (w stosunku do wynikających z w/w umowy), czyli zdarzeń przyszłych i niepewnych, generowania dodatkowych kosztów przez fakt porzucania pojazdów przez ich właścicieli, waloru dyscyplinującego wysokich opłat, trudnej sytuacji na rynku tego typu usług, wykracza natomiast poza kryteria ustawowe, określone w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia w/w stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w skarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, o czym wspomniano wyżej, że analiza treści zaskarżonej uchwały potwierdza brak odpowiedniego uzasadnienia co do zastosowania stawek maksymalnych opłat (kosztów). To zaś stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 u.P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Tym samym, należy uznać, że Rada Powiatu - przyjmując w § 1 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu MRiF, bez uwzględnienia przesłanek dookreślonych w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. - istotnie naruszyła prawo. W tym miejscu podkreślić wypada, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie (kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat (kosztów) będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Powyższe ma natomiast wynikać z treści uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.