III SA/Wr 393/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Anetta Chołuj, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr SKO.DP/41/9/24 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 maja 2024 r. (nr IK.7230.105.1.2024.JL) Burmistrz Szklarskiej Poręby (dalej: organ I instancji, Burmistrz) udzielił K. Ś. (dalej: skarżący) zezwolenie na czasowe zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni 21,00 m2, drogi gminnej publicznej [...] (ulica [...], działka nr ewidencyjny [...], obręb [...]), w związku z przebudową przyłącza gazu do działki nr [...], obręb [...]. W sentencji tej decyzji wskazano, że roboty na zajętym odcinku pasa drogowego należy wykonać w terminie od dnia 10 czerwca 2024 r. do dnia 12 czerwca 2024 r. wg harmonogramu, na określonych w decyzji warunkach. Ustalono w niej także opłatę w kwocie 315 zł za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i zobowiązano wnioskodawcę do jej uiszczenia w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym stanie się ona ostateczna. W załączniku do tej decyzji przedstawiono wyliczenie ustalonej opłaty. Decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r. (nr IK.7230.105.2.2024.JL) Burmistrz Szklarskiej Poręby naliczył skarżącemu opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej [...] (ulica [...], działka nr ewidencyjny [...], obręb [...]), urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: przyłącze gazu do określonej w decyzji działki. Pismem z 28 czerwca 2024 r. skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że dotyczy ono decyzji IK.7230.105.2.2024.JL. W treści pisma podał, że jest to odwołanie od decyzji nr IK.7230.105.2.2024.JL z dnia 29 maja 2024 r. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest właścicielem odcinka gazociągu stanowiące przyłącze gazowe. W decyzji z dnia 12 sierpnia 2024 r. (nr SKO.DP/41/9/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium) wskazało, że po rozpatrzeniu odwołania, złożonego przez K. Ś., od decyzji z dnia 29 maja 2024 r., oznaczonej nr IK.7230.105.1.2024.JK, wydanej przez Burmistrza Szklarskiej Poręby w sprawie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni 21,00 m2, drogi gminnej publicznej [...] (ulica [...], działka nr ewidencyjny [...], obręb [...]), w związku z przebudową przyłącza gazu do działki nr [...], obręb [...], utrzymało w mocy opisaną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium podało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 40 ust. 1- 2, 4 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) oraz § 2 uchwały nr LXXVIII/847/23 Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie z dnia 26 października 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 3 listopada 2023 r., poz. 5917). W skardze do Sądu na ww. decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie była przedmiotem zaskarżenia, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wskazanie nieprawidłowej (wcześniejszej) daty wydania decyzji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 oraz art. 135 p.p.s.a., 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium wydało zaskarżoną decyzję. Jak wynika z jej treści przedmiotem rozstrzygnięcia stała się jednak niekwestionowana przez skarżącego decyzja Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia 29 maja 2024 r. nr IK.7230.105.1.2024.JL, a nie decyzja Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia 17 czerwca 2024 r. nr IK.7230.105.2.2024.JL. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej uwzględnienie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Kolegium przyznało, że wskutek niedopatrzenia, w ramach zaskarżonej decyzji, rozpatrzono odwołanie, złożone przez skarżącego od decyzji nr IK.7230.105.1.2024.JK, podczas gdy ze skargi wywieść należy, iż zaskarżeniem tym objęta była wydana w dniu 17 czerwca 2024 r. decyzja Burmistrza, oznaczona nr IK.7230.105.2.2024.JL. Błąd ten dostrzeżony został po otrzymaniu wniesionej w sprawie skargi. Kolegium dodało, że wskazywaną w skardze wadą obarczone jest jedynie postępowanie instancyjne, nie zaś postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję administracyjną, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi w przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o powyższej treści. Jako przykład rażącego naruszenia przepisów procesowych podaje się w doktrynie m.in. wydanie decyzji odwoławczej bez odwołania strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8). Wyjaśnić należy, że postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2006/98, Lex nr 43725; z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W sprawie skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że dotyczy ono decyzji nr IK.7230.105.2.2024.JL. W treści pisma podał, że jest to odwołanie od decyzji nr IK.7230.105.2.2024.JL z dnia 29 maja 2024 r. Wskazać należy, że decyzja nr IK.7230.105.2.2024.JL została wydana co prawda 17 czerwca 2024 r., a w dniu 29 maja 2024 r. została wydana decyzja nr IK.7230.105.1.2024.JL udzielająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, niemniej jednak skarżący wyraźnie wskazał numer zaskarżonej decyzji, a także z treści odwołania wynikało, że dotyczyło ono kwestii związanych z naliczeniem opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Tymczasem Kolegium rozpoznało odwołanie od decyzji z 29 maja 2024 r., nr IK.7230.105.1.2024.JL, a więc od decyzji, od której skarżący nie wniósł odwołania. W sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania odwoławczego od decyzji nr IK.7230.105.1.2024.JL i tym samym organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego orzekania. Wydanie zatem decyzji w trybie odwoławczym, utrzymującej w mocy decyzję, która nie została zaskarżona, stanowiło rażące naruszenie prawa i powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium. Kolegium będzie zobowiązane rozpoznać odwołanie od decyzji z dnia 17 czerwca 2024 r., nr IK.7230.105.2.2024.JL. Sąd nie badał zgodności z prawem tej decyzji, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.