III SA/Wr 396/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Józef Kremis, Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi C.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy, wydaną z upoważnienia tego organu, decyzję I instancji z dnia [...]r., odmawiającą C.S. umorzenia należności oraz odsetek zwłoki z tytułu składek finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenia społeczne w kwocie [...]zł: na ubezpieczenia społeczne za okres od [...] do [...] r. i od [...] r. do [...] r.; na ubezpieczenie zdrowotne za [...] r. i za okres od [...] r. do [...] r.; na Fundusz Pracy za [...] r. i za okres od [...] r. do [...] r. W skardze od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi: - błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż skarżący skoro posiada stałe źródło dochodu, jest w stanie spłacić należności, gdyż jego sytuacja jest poniżej progu ubóstwa; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie trudnej i złożonej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawcy oraz jego rodziny, gdyż w tej konkretnym przypadku słuszny interes obywatela przemawia za umorzeniem, zwłaszcza iż mamy tutaj do czynienia z ubóstwem i praktycznym bankructwem, a w ustawie są przewidziane sytuacje umorzenia w razie bankructwa dłużnika; - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielenia pouczeń o sytuacji prawnej, polegających na wskazaniu rozwiązań alternatywnych polegających na możliwości rozłożenia na niskie raty zaległości albo częściowego umorzenia należności. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jest brak prawnych podstaw do umorzenia zaległości w sytuacji, gdy równocześnie organ nie zakwestionował trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Organ ograniczył się do uznania, że skoro skarżący ma dochody, winien spłacać swoje należności. Według skarżącego, nietrafne jest stanowisko organu, że problemy przedsiębiorcy z odzyskaniem należności od dłużników - kontrahentów, nie mogą usprawiedliwiać braku zapłaty za świadczenia ZUS, ponieważ działalność gospodarcza prowadzona jest na ryzyko przedsiębiorcy, a problemy z odzyskiwaniem należności stanowią jedno z typowych zjawisk. Skarżący wskazał, że organ pominął jego wyjątkowo trudną sytuację materialną i rodzinną. Nie wziął mianowicie pod uwagę, że większość wynagrodzenia skarżącego jest zajmowana przez bank na poczet spłaty kredytów, które skarżący musiał zaciągnąć, aby spłacić zadłużenie za mieszkanie i uniknąć eksmisji. Niespłacanie kredytów spowodowałoby wypowiedzenie umowy przez bank, doliczenie odsetek karnych, wystawienie bankowego tytułu egzekucyjnego i wszczęcie egzekucji. Przy spiętrzeniu zobowiązań doprowadziłoby to do całkowitego bankructwa. Skarżącemu pozostaje do około [...] zł miesięcznie, gdyż dwa kredyty spłaca bezpośrednio pracodawcy z kasy zapomogowo-pożyczkowej. Małżonka skarżącego otrzymuje niecałe [...] zł emerytury. Łącznie dochód miesięczny gospodarstwa domowego wnioskodawcy wynosi około [...] zł, co sytuuje go poniżej progu ubóstwa. Małżonka skarżącego jest ciężko chora. Powinna brać leki przepisane przez specjalistów (ratujące życie i zdrowie), ale nie stać jej na wykup recept. Zamierza podjąć starania w MOPS, aby dostać na to środki finansowe. Rodzina skarżącego jest również zbyt uboga, aby pomóc finansowo, poza sporadyczną pomocą, głównie żywnościową. Skarżący jest zbyt ubogi, aby ogłosić upadłość, chociaż istnieją ku temu podstawy. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę. Organ administracji publicznej pominął problemy finansowe wnioskodawcy. Nie zauważył, że podjęcie prawnych kroków w celu egzekucji należności doprowadzi jego rodzinę do praktycznego bankructwa. Obecnie spłacane kredyty bankowe zostały zaciągnięte z powodu długów czynszowych, a więc również należności Skarbu Państwa. Dopiero po ich spłacie pojawią się ewentualne możliwości na regulację pozostałych zobowiązań. Skarżący stwierdził, że ustawowe przesłanki umorzenia zaległości obejmują również jako podstawę umorzenia zbankrutowanych dłużników. Sytuacja skarżącego jest znacznie gorsza, gdyż jego majątek nie wystarcza nawet na przeprowadzenie upadłości. Stąd winien być prawidłowo zaklasyfikowany jako praktycznie upadły dłużnik, bez majątku i innych szans na spłatę. W konkluzji skarżący stwierdził, że brak umorzenia należności i rozpoczęcie egzekucji spowoduje jego całkowite wykluczenie. Skarżący nie uchylał się od regulowania należności wobec Skarbu Państwa. ZUS winien więc rozważyć jakieś inne rozwiązania i je zaproponować skarżącego. Bankructwo kolejnego gospodarstwa domowego spowoduje negatywne konsekwencje również dla Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał na rodzaj oraz okresy nieopłacania składek oraz wysokość zaległości skarżącego z tego tytułu. Podkreślił, że odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek, gdyż nie zachodziły przesłanki określone w przepisach art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej także u.s.u.s.), ponieważ nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności składek. Skarżący, ur. [...] r., posiada źródło dochodów z wynagrodzenia za pracę oraz z prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług hydraulicznych, prowadzonej jako firma jednoosobowa. Skarżący jest zatrudniony od [...] r. na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w [...] we W. na stanowisku [...] w pełnym wymiarze czasu pracy, z wynagrodzeniem po [...] zł netto miesięcznie. Członkami rodziny wnioskodawcy są: jego żona, ur. [...] r., pobierająca emeryturę w wysokości po [...]zł netto miesięcznie oraz córka, ur. [...] r., która w dacie zgłoszenia wniosku była zarejestrowania w Urzędzie Pracy jako bezrobotna, a od [...] r. podjęła zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia na okres 3 miesięcy jako [...]. Rozpoznając wniosek organ ubezpieczeń społecznych ustalił, że jest skuteczna egzekucja należności prowadzona z wynagrodzenia za pracę uzyskiwanego przez wnioskodawcę. Na podstawie oceny zebranych dowodów organ stwierdził także brak szczególnych okoliczności, niezależnych od wnioskodawcy, uniemożliwiających stopniową spłatę zadłużenia. Organ powołał się na uzasadnienie wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. Sądu Apelacyjnego w Białymstoku (sygn.akt III AUa 1381/04, OSAB 2005/2/54), według którego umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie jest natomiast bezsporne, że skarżący posiada stałe źródło dochodu z wynagrodzenia za pracę, a ponadto jako osoba prowadząca jednoosobową firmę usługową ma możliwość poprawy swojej sytuacji materialnej. Organ podkreślił, że nie można pominąć przy wykładni przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych użytego przez ustawodawcę zwrotu: "należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4". Aby zatem występująca w danej chwili, a nawet w pewnym okresie, całkowita nieściągalność należności z tytułu nieopłacenia składek uzasadniała umorzenie tych składek w całości lub w części (i jakiej), konieczna jest ocena perspektywy trwania braku możliwości ściągnięcia tego długu, co najmniej w korelacji z okresem przedawnienia tych roszczeń, tj. 10 lat (art. 24 ust. 4 u.s.u.s.). Dopiero w takim kontekście można oceniać, czy wystąpiła całkowita nieściągalność składek. Organ stwierdził, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365) Zakład może umorzyć składki ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy dłużnika, a w szczególności, gdy opłacenie tych składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła jednak taka okoliczność, gdyż egzekucja należności z wynagrodzenia za pracę nie zagraża w sposób istotny egzystencji skarżącego. W odpowiedzi na zarzut pominięcia przez organ ubezpieczeń społecznych trudnej i złożonej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, która w ocenie skarżącego uprawnia do stwierdzenia, że mamy do czynienia z ubóstwem i praktycznym bankructwem, organ wskazał, że wszystkie osoby wchodzące w skład rodziny wnioskodawcy posiadają stałe źródła dochodu. W tym stanie faktycznym umorzenie należności z tytułu składek obciążających skarżącego jest nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja jest zatem słuszna i prawidłowa, a odmowa umorzenia należności nastąpiła w wyniku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w granicach uznania administracyjnego i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Z tych względów wniosek o oddalenie skargi jest według organu w pełni uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena legalności zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zależy w rozpoznawanej sprawie od określenia zakresu przedmiotowego art. 28 u.s.u.s., gdyż rozstrzygnięcie sporu między stronami sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest umorzenie należności skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Mając na względzie te regulacje należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zasadę umożliwiającą umarzanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek formułuje art. 28 u.s.u.s. Stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 2 u.s.u.s., jest to dopuszczalne tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s.), z wyjątkiem szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ten ostatni przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sąd stwierdza, że organy orzekające zrealizowały powinność wyczerpującego zebrania materiału dowodowego wynikającą z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., badając sytuację finansową skarżącego oraz jego rodziny. W ogólnej ocenie potencjału płatniczego organy te przyjęły wprawdzie błędnie, że skarżący może polepszyć swą sytuację ekonomiczną uzyskując dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, a skarżący takiej działalności nie prowadzi od [...] r., kiedy podjął pracę etatową. Wysokość faktycznych dochodów skarżącego oraz jego rodziny została jednak ustalona prawidłowo przez organy. Bezzasadne są więc zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie przewiduje sytuacji praktycznego bankructwa, na którą powołuje się skarżący, mogącej być przesłanką umorzenia zaległości wobec ZUS. Z materiału sprawy wynika, że wobec skarżącego jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne. W aktualnej sytuacji faktycznej skarżący jest zatem w stanie spłacać należności na rzecz ZUS. Organ odniósł się do zebranych dowodów, przeanalizował je i w ich wyniku zasadnie przyjął, że w stosunku do skarżącego nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Jest to wyliczenie wyczerpujące. Stanowi zamknięty katalog zdarzeń, gdy można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie zaistniał bowiem żaden z przypadków umożliwiających uznanie całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. W ocenie Sądu ustalono więc prawidłowo, że w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. W konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje organowi sposobność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia ubezpieczonym będącym równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Rozporządzenie to stanowi w § 3, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał istnienia żadnej z sytuacji wymienionych w powołanym przepisie. Organ rozważył zebrany materiał dowodowy i zgodził się ze skarżącym, że jego sytuacja materialna i jego rodziny jest trudna. Zakład, jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu decyzji, nie ma jednak obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia którejkolwiek z przesłanek podanych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu. Ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja ZUS ma charakter uznaniowy. Organ orzekający w ustalonym stanie faktycznym ma więc możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Należy zauważyć, że gdy ustawa daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy w trybie uznania administracyjnego, sądowa kontrola legalności tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Sąd nie może w takiej sytuacji nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa obejmuje głównie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem i czy dopełniono wszelkich wymogów procesowych. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, słuszności, czy też zasad sprawiedliwości społecznej. Sąd stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego w granicach uznania administracyjnego, zgodnie z art. 80 k.p.a. Organ trafnie przyjął, że umorzenie składek w tej sprawie byłoby niezasadne zważywszy, że prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne. Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużeń z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu, a nie interesowi prywatnemu, na który powołuje się skarżący. Uznaniowość zaskarżonej decyzji mieści się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowuje proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Spełniono więc przesłanki z art. 7 - 9 i 11 k.p.a. Według Sądu, organ administracji nie dopuścił się naruszenia ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa według art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy – orzec, jak w sentencji.