III SA/Wr 399/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Anetta Chołuj, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2007 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] marca 2019 r., którą odmówiono stronie skarżącej uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. [...] czerwca 2018 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] września 2018 r. strona - działająca przez profesjonalnego pełnomocnika – zwróciła się o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 154 k.p.a. w celu uchylenia i zmiany decyzji nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Jako okoliczność uzasadniającą żądanie strona wskazała swój słuszny interes. Decyzją z [...] października 2018 r. organ I instancji odmówił uchylenia i zmiany decyzji z [...] czerwca 2018 r. Na skutek wniesionego odwołania organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.. Wskazał w uzasadnieniu, że organ I instancji nie rozważył czy w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a., a mianowicie czy za zmianą decyzji przemawia "interes społeczny" lub "słuszny interes strony". Nie rozważył również czy wskazany we wniosku pełnomocnika strony tryb weryfikacji decyzji ostatecznych wymieniony w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie w omawianej sprawie. Dodatkowo wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji - decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z 1 czerwca 2018 r. Podniósł, że złożony przez stronę [...] maja 2017 r. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej nie zawierał żadnych braków. Nie było więc podstaw do wzywania strony o uzupełnienie braków formalnych. Natomiast podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że strona nie dochowała zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, które podjęła w 2016 r. i w konsekwencji odmówiono jej płatności i nałożono karę. Odmowę uwzględnienia wniosku o zmianę i uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. organ I instancji uzasadnił brzmieniem przywołanej podstawy prawnej, z której wynika, że nie jest zadaniem organu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz dokonanie analizy czy zachodzą w sprawie przesłanki takie jak słuszny interes strony lub interes społeczny. Przechodząc do oceny tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzja ta zapadła w wyniku wszczęcia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na wniosek strony postępowania nadzwyczajnego o jakim mowa w art. 155 k.p.a. mającego na celu wzruszenie decyzji ostatecznych. Podkreślono, że tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany w art. 155 k.p.a. jest zarezerwowany do decyzji prawidłowych, stąd też uzasadnienie tak dla pozytywnego rozstrzygnięcia w tym trybie jak i negatywnego musi być wyłącznie wynikiem oceny przesłanek wskazanych w tym przepisie tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wskazał również, że o uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie strona kwestionuje prawidłowość decyzji z [...] czerwca 2018 r. i domaga się załatwienia jej sprawy odmiennie od wydanego jej rozstrzygnięcia. Strona kwestionuje prawidłowość tej decyzji, bowiem w jej ocenie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego mające wpływ na rozstrzygnięcie a dotyczące braku wezwania strony do usunięcia braków wniosku oraz wypowiedzenia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę przesłanki w oparciu, o które może zostać uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna w trybie art. 154 k.p.a. wskazano, że strona nie może powołując się na interes społeczny lub własny interes domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji ostatecznej. Przechodząc do oceny słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a. organ podniósł, że należy go rozumieć jako interes prawny a nie faktyczny. Podkreślił, że z interesem faktycznym mamy do czynienia w sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Uznał, że wskazany przez pełnomocnika strony tryb weryfikacji (art. 154 k.p.a.) decyzji ostatecznej nie ma zastosowania w sprawie, bowiem decyzja której uchylenia i zmiany chce strona nie przysparza stronie prawa, a nakłada obowiązek. Podkreślił, że w odwołaniu strona skarżąca ponowiła swoje żądanie, podkreślając, że wywodzi je z treści art. 154 k.p.a., bowiem decyzja której zmiany dochodzi została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Postępowanie organu I uniemożliwiło zaś stronie złożenie korekty wniosku, co doprowadziło do niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreśliła także, że ma słuszny interes w dochodzeniu zmiany decyzji, a decyzja ta narusza też interes społeczny, zasady ogólne i szczególne postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzja ta zapadła w wyniku wszczęcia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., na wniosek strony, postępowania nadzwyczajnego o jakim mowa w art. 155 k.p.a., mającego na celu wzruszenie decyzji ostatecznych. Podkreślono, że tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany w art. 155 k.p.a. jest zarezerwowany do decyzji prawidłowych, stąd też uzasadnienie tak dla pozytywnego rozstrzygnięcia w tym trybie, jak i negatywnego musi być wyłącznie wynikiem oceny przesłanek wskazanych w tym przepisie tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W tym trybie nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przenosząc te zasady na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo- klimatycznego postępowanie o przyznanie płatności wszczynane jest na wniosek strony, która kształtuje zakres swojego żądania. Złożony przez skarżącą wniosek nie budził wątpliwości i nie zawierał żadnych braków. Podkreślono również, że tylko strona może korygować złożony wniosek. Na organie natomiast ciąży obowiązek - zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) 1306/2013 - kontroli złożonych wniosków. To strona zadeklarowała w złożonym formularzu na działce F wariant 5.5. Takim wnioskiem organ był związany. Dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie może prowadzić do wydania decyzji, która będzie naruszała przepisy prawa. Tymczasem przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 wyraźnie określają kiedy i w jakich przypadkach można dokonać zmiany wniosku. Może to nastąpić do [...] maja danego roku. Ponieważ ustawodawca w 2017 r. wprowadził dłuższy termin na składanie wniosków, korygujący wniosek skarżącej winien być złożony do [...] czerwca 2017 r. Złożony w 2018 r. skorygowany wniosek nie mógł być uwzględniony, gdyż naruszałby przepisy prawa unijnego. Nie mogły być również w tym trybie uwzględnione zarzuty rażącego naruszenia prawa, gdyż takie uchybienia mogą być przedmiotem postępowania w trybie art. 156 k.p.a. W skardze na tę decyzję skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku oraz odwołaniach. Podniosła, że złożyła wniosek mający oparcie w art. 154 k.p.a. Wskazała, że argumentacja organów obu instancji nie podważa zasadności tego wniosku, a przywołane "przepisy prawne o dopłatach" zostały błędnie zastosowane. Zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 przez ich błędną wykładnię wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie chociaż z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Kluczowym dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest treść wniosku skarżącej z 7 września 2018 r. Skarżąca wyraźnie określiła, że podstawą jej żądania jest art. 154 k.p.a. Konsekwentnie we wszystkich późniejszych pismach (odwołania, skarga) wskazuje ten właśnie przepis jako podstawę swojego żądania. Nie można również nie zauważyć, że autorem tych pism jest profesjonalny pełnomocnik. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznego dwóch przesłanek: ustalenia, że decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania oraz że za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Ocena zaś, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (patrz: wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. I OSK 553/06 LEX nr 348253). Zmiana decyzji ostatecznej wydanej w tym trybie nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Jak wskazano w wyroku WSA w Łodzi z 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/17 "Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą". Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak z tego wynika, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13 LEX nr 1495303), zgodnie z którym "Użycie w art. 154 k.p.a. słowa "może" nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa". Nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie ani w doktrynie, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione wart. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania tego przepisu, powinny bowiem być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Powszechnie przyjęty jest pogląd, że na tej podstawie dopuszczalne są uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. W postępowaniu tym właściwy organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przystępując do rozpoznania wniosku organ w pierwszej kolejności winien więc ustalić w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej czy jest to decyzja o jakiej mowa w art. 154 k.p.a. Taką podstawę wskazała bowiem strona. Tylko takie pozytywne ustalenie dawałoby podstawę do dalszego procedowania w sprawie wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na tej podstawie, którą strona powołała we wniosku. Kolejnym krokiem będzie dopiero rozważenie czy za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem organ I instancji, wbrew treści wniosku i swoim rozważaniom zawartym w uzasadnieniu decyzji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął art. 155 k.p.a. Organ II instancji podzielił to stanowisko, że w sprawie zastosowanie ma art. 155 k.p.a., w żadnym miejscu nie odnosząc się do zgłoszonej przez stronę podstawy żądania. W tym stanie rzeczy skoro organy procedujące w sprawie nie rozpoznały zgłaszanego konsekwentnie przez stronę żądania rozpoznania wniosku w oparciu o art. 154 k.p.a. skarga podlegała uwzględnieniu. W oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję, a orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.