III SA/Wr 40/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych – wskutek wniosku E. Ż. o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (nr [...]) odmawiającej wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na: • Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lipca 2003 do sierpnia 2006 w łącznej kwocie [...] zł; • Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od lipca 2003 do sierpnia 2006 w łącznej kwocie [...] zł; • Fundusz Pracy za okres od lipca 2003 do sierpnia 2006 w łącznej kwocie [...] zł; – uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na: • Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lipca 2003 do grudnia 2004; • Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego okres od lipca 2003 do grudnia 2004; • Fundusz Pracy za okres od lipca 2003 do grudnia 2004 – umorzył należności z tytułu składek na: • Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lipca 2003 do grudnia 2004 w łącznej kwocie [...] zł; • Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od lipca 2003 do grudnia 2004 w łącznej kwocie [...] zł; • Fundusz Pracy za okres od lipca 2003 do grudnia 2004 w łącznej kwocie [...] zł; – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję w pozostałej części, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), art. 28 ust. 3 pkt 3, art. 32 i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.u.s.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, że w piśmie z dnia [...] r. skarżąca zawarła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na FUS, FUZ i FP za okres od lipa 2003 do sierpnia 2006. Po odmownej decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca w dniu [...] r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Organ ustalił, że skarżąca nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, od dnia [...] r. pobiera z KRUS rentę rodzinną po mężu w kwocie [...] zł brutto. Z załączonych do wniosku kopii deklaracji podatkowych PIT-40A wynika, że w 2008 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód z tego świadczenia w wysokości [...] zł, w 2009 r. – [...] zł i w 2010 r. – [...] zł. Zobowiązana oświadczyła, że obecnie przebywa poza granicami Polski i osiąga dodatkowe dochody z podejmowanych prac dorywczych w wysokości [...] -[...] euro miesięcznie. Podczas pobytu w Polsce zamieszkuje u znajomych i nie ponosi kosztów z tytułu stałych miesięcznych opłat związanych z wynajmem i mediami. Ponosi natomiast koszty jedzenia, ubrania oraz różnego rodzaju usług w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Do stałych wydatków wnioskodawczyni zaliczyła również koszty leczenia w wysokości ok. [...] -[...] zł miesięcznie. Według jej oświadczeń nie korzystała z żadnych form opieki społecznej, nie ma innych długów oprócz zaległości składkowych, nie posiada nieruchomości, ani środków transportu, na rachunku bankowym pozostaje [...] zł z otrzymywanej renty. Rozpatrując wniosek skarżącej, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że obecna sytuacja E. Ż. nie daje gwarancji spłaty zadłużenia w całości, gdyż dochód netto z tytułu renty rodzinnej jest skromny (ok. [...] zł) i nie zapewnia minimum socjalnego określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w kwocie [...] zł. Dochód osiągany za granicą jest nieregularny i pochodzi z prac dorywczych, jego zaś wysokość waha się w zależności od kursu euro i łącznie z otrzymywaną rentą osiąga granicę minimum socjalnego. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w przypadku wnioskodawczyni wystąpiły przesłanki do częściowego umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Organ zauważył przy tym, że umorzenie należności jest instytucją wyjątkową, stosowaną w szczególnych okolicznościach i zastrzeżoną dla sytuacji drastycznych. Umorzenie całości zadłużenia byłoby wyrazem definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich egzekwowania. Publicznoprawny charakter należności składkowych oraz cele, na jakie są przeznaczone, obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi i podejmowaniu rozstrzygnięć w tym zakresie po konfrontacji interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. W ocenie organu, skarżąca przebywa za granicą, gdzie ma możliwość podejmowania dorywczych lub sezonowych prac i uzyskiwania dodatkowego dochodu, który umożliwi spłatę pozostałej części zadłużenia. Podkreślił przy tym, że Zakład nie oczekuje od zobowiązanej uregulowania zaległości jednorazową wpłatą, gdyż skarżąca może wystąpić do wierzyciela o rozłożenie świadczenia na raty. Spłata zobowiązania w systemie ratalnym może stanowić dla skarżącej znaczną ulgę, albowiem od składek rozłożonych na raty nie nalicza się odsetek, począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi, a jedynie opłatę prolongacyjną w kwocie 50% stawki odsetek obowiązujących w dniu zawarcia umowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła wydanie drugoinstancyjnej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez niewyczerpujące rozpatrzenie i ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca jest w stanie zapłacić zaległe należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami i kosztami upomnienia; • art. 7 k.p.a. – przez nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu skarżącej, przy jednoczesnym przyjęciu nadrzędności interesu społecznego bez uzasadnienia na czym ten interes polega w indywidualnym przypadku skarżącej. Skarżąca wniosła o: • uchylenie decyzji ZUS z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia [...] r. w części odmawiającej umorzenia składek na FUS, FUZ i FP za okres od 1 stycznia 2005 r. do września 2006 r.; • zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm obowiązujących. Zdaniem skarżącej dorywcze zarobki z pracy za granicą nie mogą być traktowane jako podwyższające dochód stały, albowiem są nieregularne i nie ma możliwości oceny jak długo skarżąca będzie je uzyskiwać i w jakiej wysokości. W kwestii zamieszkiwania u różnych znajomych skarżąca wyjaśniła, że czyni tak ponieważ nie stać jej na wynajem mieszkania a nawet pokoju. Gdyby zawarła umowę najmu mieszkania, zabrakłoby jej pieniędzy na życie i zmuszona byłaby korzystać z pomocy społecznej. Niezbędne wydatki skarżącej wyczerpują całkowicie uzyskiwany przez nią dochód. Ocena sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwala na wyciągnięcie logicznego wniosku, że skarżąca będzie w stanie zapłacić zaległości w kwocie [...] zł nawet przy udzieleniu przez ZUS układu ratalnego. Przy ocenie sytuacji majątkowej organy pominęły również wiek zobowiązanej (60 lat) oraz stan jej zdrowia, co znacznie ogranicza możliwości zarobkowe, zwłaszcza przy braku atrakcyjnego i dobrze płatnego zawodu. Przedłożone przez skarżącą dokumenty dotyczące stanu jej zdrowia nie są kompletne, ale wynika z nich, że choroba ma charakter przewlekły, co również wpływa na aktywność życiową i możliwość zarobkowania. Przyjmując taki stan rzeczy, organ dochodzi do wniosku, że w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki do częściowego umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Przepis art. 23 ust. 3 u.s.u.s. wymienia enumeratywnie przypadki całkowitej nieściągalności, co oznacza, że jeśli należność jest nieściągalna, to częściowe jej umorzenie nie może doprowadzić do odzyskania części nieumorzonej. W przypadku decyzji uznaniowych stosuje się również art. 7 k.p.a., statuujący zasadę wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis ten wymaga od organu wydającego decyzję wskazania na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Motywy przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniają tego kryterium, ponieważ organ nie dokonał konfrontacji obu interesów w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca podkreśliła, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie czyni zadość tym wymaganiom. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił przy tym, że w przypadku skarżącej nie występuje żadna z okoliczności ujętych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ skarżąca pobiera rentę rodzinną z KRUS oraz osiąga dochody z dorywczych prac wykonywanych za granicą. W ocenie organu administracji publicznej w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Z materiału dowodowego wynika natomiast, że sytuacja materialna skarżącej nie daje gwarancji spłaty zadłużenia w całości, dlatego też organ postanowił umorzyć część zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem organu postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzono z uwzględnieniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż ZUS zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, uzyskując informacje o sytuacji mieszkaniowej, finansowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, oraz uwzględnił te okoliczności przy podejmowaniu decyzji. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, na czym polega interes społeczny w rozpatrywanej sprawie (publicznoprawny charakter należności składkowych), i właśnie z istoty tego interesu wynika, dlaczego nie uwzględniono w całości wniosku strony. Podejmując zaskarżoną decyzję, organ dokonał oceny słusznego interesu strony i w związku z tym interesem umorzył część zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając kwestionowaną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które eliminowałoby to rozstrzygnięcie ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. Decyzje administracyjne wydawane w zakresie obowiązywania art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. należą do kategorii rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, co powoduje, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa, organ może odmówić ich umorzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., II GSK 703/08). Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak jej dowolności. Rozstrzygnięcia podejmowane w granicach uznania administracyjnego umożliwiają organom administracji publicznej skorzystanie z uprawnienia do ukształtowania w konkretnej sytuacji (względem określonej osoby i przy ustalonym stanie faktycznym) skutków prawnych w sferze swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego oraz obowiązującymi regułami postępowania. Działając w zakresie takiego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Ze względu specyficzny charakter decyzji uznaniowej podlega ona kontroli sądowej, w ograniczonym zakresie. Sąd nie może bowiem nakazać organowi wydania określonego orzeczenia, skoro takie rozstrzygnięcie należy do wyłącznej kompetencji organu. Kontrola sądu obejmuje zatem zbadanie, czy podjęcie decyzji poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie, czy organ dysponował właściwym materiałem dowodowym i czy rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia (o umorzeniu należności publicznoprawnych lub o odmowie takiej ulgi), a w konsekwencji – czy nie przekroczył granic przyznanego mu ustawowo uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie można postawić Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych skutecznego zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego zakreślonych w art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ odwoławczy nie kwestionował bowiem twierdzeń skarżącej o jej niełatwej sytuacji materialnej. Biorąc pod uwagę tę właśnie – podnoszoną przez skarżącą – okoliczność, organ odwoławczy zreformował decyzję organu pierwszej instancji, umarzając wnioskodawczyni [...] zł należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, co stanowi niemal połowę ogólnej kwoty zadłużenia ([...] zł). Takiemu rozstrzygnięciu nie można przypisać cechy dowolności, albowiem w kontekście ustaleń dotyczących sytuacji materialnej skarżącej organ miał dostateczne podstawy, aby bez uchybienia regułom poprawnego rozumowania oraz zasadzie ujętej w art. 80 k.p.a., ocenić i uznać, że znacznym zadośćuczynieniem żądaniu skarżącej będzie umorzenie zaległych należności niemal w połowie. Istotne jest przy tym, że podejmując takie rozstrzygnięcie organ nie pominął w swych ustaleniach i ocenie reszty zaległych należności. Odniósł się do nich podkreślając, że "Zakład nie oczekuje od zobowiązanej uregulowania należności jednorazową wpłatą", przy czym skarżąca "może zwrócić się do Zakładu z wnioskiem o udzielenie układu ratalnego". Nie można nie zauważyć, że jest to jeden z rodzajów ulgi możliwej do zastosowania względem osoby zobowiązanej, harmonizujący zwłaszcza z przypadkiem umorzenia znacznej części długu, stwarza bowiem dłużnikowi szansę stopniowego wywiązywania się z pozostałych jeszcze zaległości, organowi zaś odzyskanie choćby części środków finansowych niezbędnych do prawidłowego systemu ubezpieczeń społecznych. Jeżeli więc organ odwoławczy rozważył i niewadliwie ocenił okoliczności mające wpływ na wybór rozstrzygnięcia, i na tej podstawie umorzył niemal w połowie zobowiązanie skarżącej, wskazując przy tym na instytucję rozłożenia pozostałego długu skarżącej na raty – co wiąże się z bezspornym w sprawie faktem wykonywania przez skarżącą pracy za granicą, pozwalającym przyjąć, że skarżąca (mimo wskazywanej choroby) ma możliwości zarobkowe i je realizuje – nie sposób przypisać temuż organowi uchybienia regułom procesowym zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżonej decyzji nie może wzruszyć zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez – jak podniesiono w skardze – niewyczerpujące rozpatrzenie i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co zdaniem skarżącej doprowadziło do błędnego uznania, że jest ona w stanie spłacić zaległe należności w łącznej kwocie ok. [...] zł. Formułując taki zarzut, skarżąca zdaje się nie zauważać, że organ – umarzając niemal w połowie istniejące zaległości – nie stwierdził, że na skarżącej ciąży obowiązek jednorazowego świadczenia nieumorzonych zaległości, skoro w uzasadnieniu decyzji wręcz napisał "Zakład nie oczekuje od zobowiązanej uregulowania należności jednorazową wpłatą", a co do nieumorzonej części wskazał na ulgę w postaci rozłożenia tych należności na raty. Okoliczności te nie pozwalają uznać, że organ odwoławczy nienależycie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), i że przekroczył – zakreślone w art. 80 k.p.a. – granice oceny dowodów. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez – jak twierdzi skarżąca – nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu skarżącej, z jednoczesnym uznaniem nadrzędności interesu społecznego bez uzasadnienia na czym ten interes polega w indywidualnym przypadku skarżącej. Nie można bowiem nie zauważyć, że organ odwoławczy zestawił słuszny interes skarżącej, przejawiający się sytuacją osobistą i materialną skarżącej, z interesem społecznym polegającym na ochronie zasobów finansowych przeznaczonych na świadczenia emerytalne, rentowe i inne objęte systemem ubezpieczeń społecznych, i na podstawie tejże konfrontacji dokonał zrównoważenia tych interesów, skoro z jednej strony umorzył skarżącej niemal połowę zadłużenia i otworzył jej szansę stopniowego wywiązywania się z pozostałych jeszcze zaległości, z drugiej zaś – nie zniweczył możliwości odzyskania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych choćby części środków finansowych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych. Ponieważ wszczęte skargą E. Ż. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego zakreślonych w art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.