III SA/Wr 402/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] "A" Sp. z o.o. w Z. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nie uwzględnienia odwołania od negatywnej oceny merytorycznej projektu oddala skargę. Pismem Dyrektora D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] r. (Nr [...]) skarżąca spółka została poinformowana o negatywnej ocenie merytorycznej projektu nr [...] – "Uszczelnienie połączenia szytego cholewki z podeszwą za pomocą nanokompleksów krzemionkowo-polimerowych". Powody negatywnej oceny były następujące: projekt nie spełniał kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 (sekcja 3) "Zasadność i adekwatność wydatków", "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowane w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość adekwatna do zaplanowanych działań?", a ponadto – nie osiągnął on wymaganego minimum 25 % punktów możliwych do zdobycia na podstawie dodatkowych kryteriów merytorycznych. Działający z upoważnienia Zarządu Województwa D. (jako Instytucji Zarządzającej) Dyrektor Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego nie uwzględnił odwołania zainteresowanych Zakładów, choć uznał za zasadne niektóre ze szczegółowych zarzutów sformułowanych przez stronę w tym odwołaniu. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ wywiódł, że nie można zaakceptować faktu wskazania przez zainteresowaną spółkę całości kosztów przebudowy hali, jako kosztów kwalifikowanych, skoro kupowane maszyny do impregnacji nici i do przeszywania zajmują najwyżej kilkanaście procent tejże hali, a wnioskodawca – poprzez wskazanie ich jako elementu większego ciągu technologicznego – zamierza dokonać modernizacji całej hali ze środków publicznych, w tym także części służącej do celów magazynowych. Instytucja Zarządzająca RPO WD uznała też za słuszne zakwestionowanie przez ekspertów dokonujących oceny wniosku wydatków planowanych na doradztwo oraz szkolenie pracowników, których przedmiot został określony bardzo ogólnie. Zdaniem organu, nawet w odwołaniu nie przedstawiono argumentacji dotyczącej zasadności szkoleń i usług doradczych. W konsekwencji uznano, że wniosek strony nie spełniał kluczowego kryterium oceny merytorycznej ("Zasadność i adekwatność wydatków"). Rozpatrując odwołanie Instytucja Zarządzająca wskazała dodatkowo, że zainteresowana spółka – wbrew wytycznym zawartym w instrukcji wypełniania wniosków – nie opisała wyczerpująco ani ryzyka powodzenia w zakresie efektów usług doradczych i wprowadzenia nowej technologii do procesu produkcyjnego, ani też nie przedstawiła reakcji konkurencji. Nie zostały więc także spełnione niektóre dodatkowe (poza wcześniej wspomnianym kryterium kluczowym) kryteria oceny merytorycznej. W konkluzji zawartej w punkcie 2) (na s. 6) uzasadnienia rozstrzygnięcia odwoławczego stwierdzono, iż nie można przywrócić zgłoszonego projektu strony do ponownej oceny merytorycznej, ze względu na niespełnienie kluczowego kryterium oceny merytorycznej oraz dodatkowych kryteriów takiej oceny. W skardze do tutejszego Sądu spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając stanowisku Jednostki Zarządzającej: 1) błędną ocenę merytoryczną, w szczególności: o bezzasadne kwestionowanie wykazywanych we wniosku kosztów związanych ze szkoleniami, o nieuzasadniony zarzut braku należytej oceny zagrożeń związanych z realizacją projektu; 2) niesłuszne nieuwzględnienie odwołania, mimo przyznania stronie racji w zakresie większości zarzutów sformułowanych w odniesieniu do stanowiska ekspertów, w szczególności: o w zakresie zasadności wskazywanych wydatków o charakterze budowlanym, o kosztów związanych z zakupem stosownej maszyny do przeszywania, o błędnej oceny ekspertów co do "niejasności relacji własnościowych". W uzasadnieniu skargi – po przedstawieniu postępowania w sprawie – podkreślono w pierwszej kolejności, że zgłoszony przez Zakłady projekt dotyczy wprowadzenia całkowicie innowacyjnej technologii i jako absolutna nowość wymaga odpowiedniego przeszkolenia pracowników. Ze względu na występowanie problemów psychologicznych (związanych z małymi nanocząsteczkami, niewidocznymi gołym okiem), należy pracownikom wytłumaczyć zjawiska chemiczno-fizyczne, co zabezpieczy prawidłowość wykonywania przez nich poszczególnych operacji technologicznych, ich właściwą jakość oraz poziom wykonania. Szkolenie zostanie przeprowadzone w ogólnym wymiarze 40 godzin, w dwóch częściach: teoretycznej (16 godzin – tą część przeprowadzą pracownicy naukowi, specjaliści w dziedzinie nanotechnologii) i praktycznej (24 godziny; nie wskazano, kto będzie prowadził tą część szkolenia). Część teoretyczna miałaby dotyczyćć wiadomości w zakresie: właściwości, budowy, struktury, sposobów otrzymywania, warunków przechowywania preparatów, określenia różnic pomiędzy preparatem stosowanym do impregnacji nici, a preparatem stosowanym do uszczelniania połączenia szytego. Część praktyczna szkolenia miałaby natomiast polegać na: fizycznym wykonywaniu impregnacji nici przez każdego szkolonego pracownika oraz na wykonywaniu przez niego czynności uszczelniania połączenia szytego cholewki z podeszwą. Globalny koszt szkolenia miałby wynieść [...] zł (40 godzin przy [...] zł stawce godzinowej, której wysokość przyjęto według średnich stawek obowiązujących na rynku). Strona skarżąca podkreśliła następnie, że skoro projekt jest nowatorski (nigdzie w Polsce niestosowany), nie istnieje ryzyko uruchomienia przez konkurencyjne firmy takiego rozwiązania. Brak również technicznych problemów uruchomienia i wdrażania nowej technologii, bowiem preparat jest gotowy pod względem receptury, zostały przeprowadzone stosowne badania w naukowo-badawczej jednostce notyfikowanej. W ramach akcji reklamowej spółka zamierza też informować klientów o zdecydowanej poprawie parametrów nowego obuwia (około 30-krotnie mniejsza przemakalność, po zastosowaniu nowej technologii). W końcowym fragmencie uzasadnieniu skargi wyrażono zapatrywanie, że skoro przy rozpatrywaniu odwołania spółki uwzględniona została większość formułowanych tam zarzutów (wymieniono konkretne zarzuty, które uznała za słuszne Jednostka Zarządzająca), powinno to spowodować "przywrócenie projektu do ponownej oceny merytorycznej". W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (celowe podkreślenie składu orzekającego), z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). Jak wynika z tej ostatniej dyspozycji, sąd administracyjny nie dysponuje zatem możliwością merytorycznej zmiany negatywnej oceny projektu. Stosując wszystkie dotychczas przedstawione zasady dokonywania sądowej oceny legalności w sprawach tego typu co rozpoznawana, skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów. Pierwszoplanowym zagadnieniem, które wymagało rozważanie przez Sąd w niniejszej sprawie była kwestia, czy wniosek strony skarżącej nie spełniał – jak przyjęły obie jednostki oceniające – kluczowego kryterium merytorycznego (kolejne, celowe podkreślenie) nr 1 (sekcja 3) "Zasadność i adekwatność wydatków", "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowane w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość adekwatna do zaplanowanych działań?". Dobitnego podkreślenia wymaga bowiem specyfika merytorycznych kryteriów oceny mających charakter kluczowy. Jeśli bowiem konkretny projekt nie spełnia któregokolwiek kryterium kluczowego, to wada ta nie może być już naprawiona poprzez jej usunięcie przez wnioskodawcę, a sam projekt – z tego właśnie powodu – nie może już być przekazany do ponownego rozpatrzenia, czego żąda skarżąca spółka. W tym kontekście, pozostałe, stwierdzone ewentualnie uchybienia (nawet w zakresie merytorycznych kryteriów oceny, ale nie mających charakteru kryteriów kluczowych) mają o tyle mniejsze znaczenie, iż nie mogą przekreślić zasadności i zgodności z prawem negatywnej oceny merytorycznej konkretnego wniosku, który nie spełnia choćby jednego kryterium kluczowego. W realiach tej rozpoznawanej sprawy skład orzekający nie ma wątpliwości, że wniosek Zakładów nie spełniał kluczowego kryterium merytorycznej oceny, o którym była już mowa. Konstatacja ta dotyczy wszystkich trzech aspektów zakwestionowanych – z tego punktu widzenia – przez ekspertów dokonujących oceny wniosku strony skarżącej: globalnej kwoty zamierzonych wydatków budowlanych; wydatków planowanych na szkolenie pracowników; a także ujętych we wniosku tzw. kosztów doradztwa. W odniesieniu do pierwszej kategorii wydatków jednostka drugiego stopnia orzeczniczego uznała za słuszną – trafnie – jedynie metodę ich oszacowania (kosztorys inwestorski). Niezwłocznie wypada jednak podkreślić, że w pełni uzasadnione i logicznie umotywowane jest jej stanowisko odmawiające zaakceptowania całości kosztów budowlanych jako koniecznych do poniesienia w ramach realizacji wniosku. Koszty te wyliczono na globalną kwotę [...] zł, a miałyby one obejmować przebudowę całej hali produkcyjnej, poprzez roboty murarskie, wykonanie posadzki, roboty malarskie, instalację wody i sprężonego powietrza (s. 21-24 wniosku, według kopii wygenerowanej w dniu [...] r.). Zakres wymienionych robót i modernizacji musi budzić uzasadnione wątpliwości – z punktu widzenia kluczowego kryterium konieczności poniesienia kosztów wynikających z zamierzeń inwestycyjnych strony dla osiągnięcia celu projektu oraz ich adekwatności, jeśli zważyć – jak to uczyniono w trakcie oceny – że cała kwota jest (proporcjonalnie) zbyt wysoka względem zasadniczego wydatku w projekcie, to znaczy zakupu urządzenia do impregnacji nici za pomocą nanokompleksu krzemionkowo-polimerowego, które zajmować będzie kilkanaście procent powierzchni całej hali, przeznaczonej zresztą w części na cele magazynowe. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych okoliczności, w pełni zasadne jest ostateczne twierdzenie Jednostki Zarządzającej o niedopuszczalności wykorzystania środków publicznych do zmodernizowania całej hali. W skardze nie podjęto zresztą polemiki z taką argumentacją, ograniczając się do – nie w pełni zgodnego z prawdą – twierdzenia, jakoby uwzględniono zarzuty odwołania "w zakresie zasadności wskazywanych wydatków o charakterze budowlanym". Przypomnienia w związku z tym wymaga, iż w rzeczywistości jednostka orze-cznicza drugiego stopnia uznała za uzasadnione wyłącznie wyliczenie w postaci kosztorysu inwestorskiego, kwestionując konieczność i adekwatność niemal wszystkich wydatków określanych przez spółkę mianem "budowlanych". Co do wydatków na szkolenia wskazano we wniosku, ze zostaną one zamówione na zewnątrz "w zakresie zastosowania impregnacji nici nowym środkiem – nanokompleksem krzemionkowo-polimerowym, jak również w zakresie obsługi całego ciągu technologicznego." Z wniosku wynika ponadto, że: w czasie 40 godzin przeszkolonych zostanie 5 osób, ogólny koszt przeszkolenia wyniesie [...] zł ([...] zł/osobę), a za stawkę przyjęto średnie ceny tego typu szkoleń obowiązujące na rynku. Więcej szczegółów (podział szkolenia na część teoretyczną i praktyczną oraz ich zakres) przytoczono dopiero w odwołaniu (informacje te pokrywają się z danymi zawartymi w skardze, które Sąd już wcześniej przedstawił). Wymaga w związku z tym mocnego zaakcentowania lakoniczność ujęcia tej grupy wydatków w samym wniosku. Strona nie wykazała ani konieczności ich poniesienia dla realizacji projektu, ani ich adekwatności, choćby w formie doprecyzowania, dlaczego konieczne jest aż 40 godzinne (8 dni roboczych) szkolenie grupy 5 pracowników. Wątpliwości tych nie rozwiewają wcale dodatkowe informacje zawarte w odwołaniu i w skardze. Także i w odniesieniu do tej części wydatków kwalifikowanych wniosek nie spełniał więc wielokrotnie już wskazywanego kryterium kluczowego. To samo spostrzeżenie dotyczy kosztów tzw. doradztwa, określonych na poziomie [...]zł. Wniosek jest w tym zakresie jeszcze bardziej enigmatyczny. Ogranicza się on w istocie – co słusznie wyeksponowano w czasie oceny – do zobrazowania procesu przepływu informacji między wnioskodawcą (jako pomysłodawcą zastosowania nanotechnologii), a producentem preparatu, dzięki któremu technologia ta mogłaby być wdrożona w życie. Przy takim ujęciu tej kwestii we wniosku, w pełni uprawnione było twierdzenie eksperta, że wydatki na tak ogólnikowo zakreślone usługi doradcze nie są konieczne, a wręcz pozwalają wątpić, czy technologia jest rzeczywiście gotowa do realizacji. Opiniujące organy słusznie podzieliły taką ocenę eksperta. Dotychczasowe wywody bez wątpienia dowodzą, że wniosek nie spełniał kluczowego kryterium merytorycznej oceny, określonego jako "Zasadność i adekwatność wydatków", "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowane w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość adekwatna do zaplanowanych działań?", we wszystkich trzech płaszczyznach zakwestionowanych przez ekspertów, Jednostkę Pośredniczącą i Instytucję Zarządzającą, tzn.: opisanych wydatków budowlanych, wydatków na przeszkolenia pracowników oraz planowanych kosztów tzw. usług doradczych. Raz jeszcze wypada silnie podkreślić, iż niespełnienie wspomnianego kryterium dyskwalifikowało wniosek (zważywszy na to, iż miało ono charakter kryterium kluczowego), bez możliwości wyeliminowania stwierdzonych uchybień i przekazania wniosku do ponownej oceny merytorycznej, czego domagała się strona skarżąca. Trzeba jednak zaznaczyć, iż skład orzekający Sądu podziela też zastrzeżenia podmiotów oceniających wniosek co do niespełnienia co najmniej jednego z dodatkowych kryteriów merytorycznych. We wniosku nie przedstawiono mianowicie szczegółowo ryzyka braku powodzenia wprowadzenia nowej technologii do procesu produkcyjnego oraz reakcji konkurencji. Wnioskodawca upatruje jedynego ryzyka podjętego zamierzenia w fakcie ewentualnego nieotrzymania dotacji, o którą się ubiegał. Jest to zdecydowane uproszczenie, bowiem sama możliwość sfinansowania danego przedsięwzięcia (choćby w efekcie uzyskanej dotacji), nawet o charakterze zdecydowanie nowatorskim, nie może jeszcze gwarantować jego powodzenia. Trzeba brać bowiem po uwagę choćby popyt na nowy produkt oraz zachowania konkurencji. Dwie ostatnio wymienione okoliczności wskazano w tym miejscu nieprzypadkowo. Konieczność ich ujęcia już we wniosku wynika bowiem wprost z zapisów instrukcji wypełniania tego dokumentu. Dobitnie podkreślić, raz jeszcze, wypada, że niezachowanie tego ostatniego kryterium nie miało jednak decydującego wpływu na dyskwalifikację aplikacji strony skarżącej, ponieważ nie chodziło w tym wypadku o uchybienie kryterium kluczowemu. W konsekwencji należało uznać, że przeprowadzona, negatywna ocena merytoryczna wniosku Zakładów znajduje pełne i oczywiste uzasadnienie w przytoczonych okolicznościach faktycznych sprawy. Jest to zresztą ocena dokonana obiektywnie, czego dowodzi choćby uznanie przez Instytucję Zarządzającą niektórych argumentów podniesionych w odwołaniu strony. Uwzględnienie części argumentacji spółki pozostawało jednak bez wpływu na kierunek załatwienia odwołania spółki, skoro nie eliminowało to uchybień tyczących kluczowego kryterium oceny merytorycznej. Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, przeto – zobligowany do tego dyspozycją art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – skargę oddalił.