III SA/Wr 404/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant: Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 2 czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części zapisów uchwały w sprawie zmian w statucie Powiatu J. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. – powołując w podstawie prawnej art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) - stwierdził nieważność § 16 ust. 1 we fragmencie: "po zasięgnięciu opinii starosty", § 43 oraz § 65 ust. 2 - ust. 4 Statutu Powiatu J., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu w J. z dnia 28 kwietnia 2006 r. Nr [...] w sprawie zmian w Statucie Powiatu J. Zdaniem organu nadzoru § 16 ust. 1 Statutu: "Przed każdą sesją przewodniczący rady powiatu, po zasięgnięciu opinii starosty, ustala listę gości zaproszonych na sesję", w sposób istotny narusza art. 14 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z wskazanym przepisem, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady powiatu. Przewodniczący wykonuje te kompetencje samodzielnie, może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Zdaniem organu nadzoru rozwiązania te wskazują, że Rada w J. nie ma prawa uszczuplać uprawnień przewodniczącego rady powiatu, płynących wprost z ustawy ani też uzależniać ich realizację od zasięgnięcia opinii innego organu. Współdecydowanie przewodniczącego zarządu powiatu w organizacji pracy rady powiatu jest niedopuszczalne również ze względu na zaznaczoną w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym odrębność organu stanowiącego i organu wykonawczego powiatu. Natomiast § 43 i § 65 ust. 2 Statutu, zdaniem organu nadzoru, w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Rada Powiatu w § 43 Statutu postanowiła: "Członkowie komisji rewizyjnej są zobowiązani przestrzegać przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarnych oraz o ochronie informacji niejawnych, obowiązujących w kontrolowanej jednostce". Zdaniem organu nadzoru, o obowiązku przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego rozstrzyga Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 2 statuując zasadę demokratycznego państwa prawnego. Rada Powiatu nie jest więc organem uprawnionym do wytyczania zakresu tego obowiązku poprzez wskazywanie na ustawy, które winny być przestrzegane. W § 65 ust. 2 Statutu Rada Powiatu postanowiła: "Sekretarz jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym w ramach stosunku pracy". Zdaniem Wojewody ta regulacja jest bezprzedmiotowa, bowiem z przepisów prawa pracy wynika wprost, że pracownik jest osobą zatrudnioną w ramach stosunku pracy. Natomiast stanowienie przepisów sprzecznych, niespójnych, bądź też przepisów pozbawionych treści godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z kolei § 65 ust. 3 i 4 Statutu stanowiący: "3. Sekretarz powiatu, w imieniu starosty, sprawuje nadzór nad wykonywaniem bieżących zadań przez komórki organizacyjne starostwa, w szczególności nad terminowym i prawidłowym załatwianiem spraw, przestrzeganiem regulaminu organizacyjnego starostwa i instrukcji kancelaryjnej. 4. Ponadto sekretarz powiatu zapewnia merytoryczną i techniczno-organizacyjną obsługę posiedzeń organów kolegialnych powiatu oraz wykonuje inne zadania w ramach upoważnień udzielonych przez zarząd powiatu i starostę." - w sposób istotny narusza art. 4 pkt 4) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1593). Zgodnie bowiem z jego postanowieniami, ustalenie zakresu obowiązków sekretarza, powierzenie sekretarzowi zadań do wykonania należy do wyłącznej kompetencji starosty a nie rady powiatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Powiat J. podniósł, że zarzuty organu nadzoru nie zasługują na uwzględnienie i wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała Nr [...], stanowiąca przedmiot oceny Wojewody, dotyczy zmian w Statucie Powiatu J., niemniej składa się z dwóch paragrafów, z których pierwszy dotyczy jednostek organizacyjnych powiatu, a drugi określa sposób wejścia w życie tejże uchwały. Nie można więc, zdaniem skarżącego, skutecznie twierdzić, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy naruszają prawo, skoro przedmiotowa uchwała w ogóle nie zawiera tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. przyznał, że w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako oznaczenie uchwały organ nadzoru powołał uchwałę Nr [...] zamiast uchwałę Nr [...]. Jednakże zarówno tytuł przywołanej uchwały zamieszczony w sentencji, jak również uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozostawiają wątpliwości, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. orzekł nieważność zapisów uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia tekstu jednolitego Statutu Powiatu J. Zdaniem Wojewody, wskazane w skardze uchybienie ma charakter oczywistej pomyłki pisarskiej, która może zostać sprostowana w każdym czasie w trybie art. 113 k.p.a., w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i jako tego rodzaju pomyłka pisarska w żadnej mierze nie może stanowić podstawy uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem rozpatrzenia, jako objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, jest uchwała Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia tekstu jednolitego Statutu Powiatu J. W uchwale tej Rada Powiatu w § 1 postanowiła: "Uchwala się tekst jednolity Statutu Powiatu J., przyjętego Uchwałą Nr XLII/222/2001 Rady Powiatu w J. z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia tekstu jednolitego Statutu Powiatu J., stanowiący załącznik do niniejszej uchwały, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych: 1. Uchwałą Nr XLIII/227/02 Rady Powiatu w J. z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie wykreślenia ze Statutu Powiatu J. Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej. 2. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 6 grudnia 2002 r. w sprawie zmian w Statucie Powiatu J. 3. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie zmian w Statucie Powiatu J. 4. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie zmian w Statucie Powiatu J. 5. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zmian w Statucie Powiatu J. 6. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Powiatu J. 7. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie zmian w Statucie Powiatu J.". Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. stwierdził nieważność niektórych zapisów Statutu Powiatu J., stanowiącego załącznik do powyższej uchwały. Wyjaśnienia wymaga, czy ustalony uchwałą Nr [...] tekst jednolity Statutu Powiatu J. może być przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego niezależnie od tego, czy jego treść została ustalona tą nową uchwałą, czy też przejęta z uchwał nowelizujących. Przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie zawierają szczegółowych unormowań w przedmiocie zasad tworzenia przepisów powiatowych, nie określają też warunków i trybu nowelizowania przepisów powiatowych i ogłaszania jednolitego tekstu aktu normatywnego. Do przepisów prawa miejscowego stanowionych przez radę powiatu mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej wprowadzone rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 143 powyższego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Do będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały Rady Powiatu w J. mają więc zastosowanie zasady zawarte w dziale II wskazanego powyżej rozporządzenia "Zmiana (nowelizacja) ustawy". Przewidziano w nim, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów (§ 82). Wprowadzono, że przepisy ustawy zmienia się: 1) odrębną ustawą zmieniającą; 2) przepisem zmieniającym zamieszczonym w innej ustawie (§ 83). Ponadto ustalono, że przepisy ustawy zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany (§ 85 ust. 1). Niemniej, stosownie do § 86 wskazanego rozporządzenia, zmiana ustawy nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana). Zgodnie z wskazanymi wyżej zasadami techniki prawodawczej, nowelizacja uchwały rady powiatu, polega na wyszczególnieniu w odrębnym punkcie każdej wprowadzonej zmiany. Potwierdza to § 94 ust. 1 i 2 cytowanych zasad techniki prawodawczej. Nie może natomiast polegać nowelizacja na zastąpieniu dotychczasowej uchwały (jej załącznika) nową uchwałą (nowym załącznikiem) bez wskazania dokonywanej zmiany. W uchwale Nr [...] Rada Powiatu w J. ustaliła jednolity tekst Statutu Powiatu J., uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia 28 grudnia 2001 r., z uwzględnieniem zmian wprowadzonych kolejnymi uchwałami Rady Powiatu. W objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale wskazano zmiany, które uwzględniono w ujednoliconym tekście. Wskazuje to, że nie mamy do czynienia z sytuacją zastąpienia dawnego przepisu (statutu) nowym, bez wskazania jednocześnie dokonywania tej zmiany. Tym samym oznacza to, że uchwała Nr [...] zawierającą w załączniku Statut Powiatu nie stanowi nowelizacji dorozumianej. Jeżeli natomiast rada powiatu dokona nowelizacji swojej uchwały w ten sposób, że dotychczasową uchwałę, lub stanowiący jej załącznik zastąpi nowym ujednoliconym tekstem z jednoczesnym wskazaniem uwzględnionych zmian wprowadzonych wcześniej (wcześniejszymi uchwałami), to ujednolicony tekst uchwały nie można oceniać jako nową uchwałę, zastępującą uchwały dotychczasowe. Tym samym nie można dokonać stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności postanowień uchwały zawierających ujednolicony tekst jako uchwały nowej, niezależnie od tego, czy treść została ustalona tą nową uchwałą, czy też jest przejęta z uchwały nowelizowanej. Tekst jednolity jest autorytatywnym stwierdzeniem aktualnej treści danego aktu normatywnego, a jego sporządzenie polega na naniesieniu na tekst pierwotny zmian wprowadzonych przepisami zmieniającymi, które weszły w życie po ogłoszeniu tekstu pierwotnego. Tekst jednolity ma więc charakter deklaratoryjny, tj. nie wprowadza żadnych zmian do porządku prawnego, a tylko stwierdza jaka jest w danym momencie treść aktu normatywnego. W rozpatrywanej sprawie tekst Statutu Powiatu J. przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia 2001 r. jako załącznik do uchwały, był zmieniany siedmiokrotnie uchwałami Rady Powiatu. Postanowienia Statutu Powiatu J. ustalone zostały więc uchwałą pierwotną oraz tymi uchwałami nowelizującymi, a nie rozpatrywaną uchwałą. Zdaniem składu orzekającego, nie jest więc możliwe stwierdzenie przez organ nadzoru, na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym, nieważności postanowień uchwały Nr [...] wprowadzającej tekst jednolity Statutu, jako nowej uchwały. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody mogą być uchwały wprowadzające kwestionowane zapisy Statutu a nie uchwała ustalająca jego jednolity tekst ukształtowany wcześniejszymi uchwałami. W świetle powyższego skarga Powiatu J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. zasługuje na uwzględnienie, przeto – stosownie do dyspozycji art. 148 p.p.s.a – należało orzec, jak w sentencji. Rozstrzygniecie w pkt II znajduje umocowanie w art.152 p.p.s.a.