III SA/Wr 404/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]) odmawiającej stronie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga gminna) przez obiekt budowlany (kiosk) o powierzchni rzutu poziomego [...] m2 w okresach: od [...] stycznia 2011 r. do [...] lutego 2011 r., od [...] marca 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. o od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie: k.p.a.). Po przedstawieniu unormowań prawnych odnoszących się do ewentualnej zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, Kolegium przypomniało, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozważań tego organu, zakończonych m.in. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia – uchylającego decyzję zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi – Kolegium zwróciło uwagę na wadliwe umotywowanie decyzji pierwszoinstancyjnej. Jedyną bowiem przesłanką, która w ocenie zarządcy drogi zadecydowała wówczas o odmowie wydania wnioskowanego zezwolenia, był fakt, że sporny kiosk był położony w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni, a więc niezgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej w skrócie: u.d.p.). Kolegium zauważyło jednak, że obiekt został zlokalizowany w pasie drogowym legalnie, a jego pozostawanie w tym pasie odbywało się za zgodą zarządcy drogi, każdorazowo wyrażaną w drodze decyzji administracyjnych (zezwoleń na zajęcie pasa drogowego). Niewątpliwie więc organ ten świadomie wyrażał zgodę na lokalizację spornego obiektu w sposób sprzeczny z art. 43 ust. 1 u.d.p., być może mając na względzie dyspozycję art. 43 ust. 2 u.d.p. Zdaniem organu odwoławczego, odmowa "przedłużenia" uprzednio wydawanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko z powodu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p., w sytuacji uprzedniego sankcjonowania tego stanu, nie może być uzasadniona. Zwrócono przy tym uwagę, że zarządca drogi nie powiązał wskazanej przesłanki z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego (np. związanym ze zmianami komunikacyjnymi w tym rejonie, zwiększeniem natężenia ruchu itp.). Kolegium zauważyło również, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że "zebrany materiał dowodowy daje organowi podstawę do twierdzenia, że w obecnym stanie rzeczy nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający możliwość dalszego zalegalizowania obiektu w pasie drogowym". Co istotne jednak nie sprecyzowano jakie dokładnie dowody zarządca drogi wziął pod uwagę. W rozpatrywanej sprawie istotne jest zdaniem Kolegium, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia błędy te zostały wyeliminowane. Za uzasadnione Kolegium uznało oparcie się zarządcy drogi, przy wydaniu decyzji odmownej, na opinii Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie lokalizacji kiosku. Opiniując negatywnie możliwość pozostawania obiektu w pasie drogowym, Komisja zauważyła, że ul. [...] "jest to jedyny dojazd do dużego szpitala klinicznego prowadzącego codzienne ostre dyżury różnych oddziałów, w tym ratujących życie, winna być przejezdna bez jakichkolwiek nawet chwilowych zatrzymań ruchu". Zaznaczono, że zmiana organizacji ruchu w tym rejonie polegająca na "wydzieleniu słupkami przeszkodowymi ciągów pieszych podniosła bezpieczeństwo pieszych jednocześnie eliminując możliwość nawet chwilowego zatrzymania pojazdu na chodniku. Istniejące oznakowanie i uwarunkowania ruchowe wykluczają możliwość dojazdu do kiosku i zatrzymanie pojazdu w celu dokonania zaopatrzenia bez naruszania przepisów prawa o ruchu drogowym". Podkreślono również, że "przypadki nieprawidłowego parkowania, w celach zaopatrzeniowych (na pasie ruchu) blokującego ruch i powodującego chaos komunikacyjny niejednokrotnie były omawiane na posiedzeniach KBRD". Zdaniem Komisji "lokalizacja jakichkolwiek obiektów wymagających obsługi komunikacyjnej w pasie drogowym ulicy [...] nie powinna mieć miejsca". Wobec takiej argumentacji, obsługa komunikacyjna kiosku spowodowałaby nie tylko utrudnienie (utratę drożności) ruchu komunikacyjnego na tym istotnym odcinku drogi (ze względu na konieczność zapewnienia bezpiecznego i szybkiego dojazdu do szpitala), ale musiałaby również "prowokować" łamanie obowiązujących przepisów drogowych dotyczących zakazu zatrzymywania się (ze względu na wprowadzoną organizację ruchu). Stąd też nie sposób stwierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., który uzasadniałby pozostawanie spornego kiosku w dotychczasowym miejscu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego jest organem powołanym przez prezydenta W. (zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.) m.in. w celu opiniowania i analizowania istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności (§ 2 zarządzenia). W jej skład wchodzą m.in. pracownicy Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego W., Straży Miejskiej W. oraz Wydziału Transportu Urzędu Miejskiego W. Niewątpliwie więc organ ten dysponuje wiedzą fachową w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego efektywnej organizacji. Kolegium dodało, że podczas prowadzonych postępowań (zakończonych decyzjami zarządcy drogi z dnia [...] kwietnia 2011 r., z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]) E. W. nie przedstawiła racjonalnych argumentów, które mogłyby podważyć stanowisko organu pierwszej instancji. Za taki z pewnością nie może być uznany fakt prowadzenia działalności gospodarczej w tym miejscu od ponad 20 lat, czy twierdzenie, że "nie było zdarzeń drogowych z winy kiosku". Jeśli bowiem chodzi o okres funkcjonowania kiosku, to jest oczywiste, że na przestrzeni wielu lat organizacja ruchu musi się zmieniać, co jest związane przede wszystkim ze zwiększającą się liczbą uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi, mając świadomość rosnącego obciążenia dróg komunikacyjnym, może zmieniać dotychczasową politykę i stosować bardziej restrykcyjne zasady udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Sam fakt wydania jednorazowego przecież zezwolenia nie musi stanowić o automatycznym przedłużaniu jego obowiązywania w każdej sytuacji. Do uzasadnienia decyzji odmownej nie jest również konieczne wykazanie występowania kolizji drogowych bezpośrednio lub pośrednio spowodowanych lokalizacją obiektu budowlanego. W ocenie Kolegium, już samo uprawdopodobnienie takiego zagrożenia oraz innych negatywnych skutków pozostawania kiosku w pasie drogowym (blokowanie przejezdności drogi, brak możliwości bezpiecznego i zgodnego z przepisami zatrzymywania się pojazdów) wystarczy do wydania decyzji odmownej. Właśnie w rozpatrywanej sprawie wystąpiła taka sytuacja. Organ pierwszej instancji, powołując się na stanowisko Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, prawidłowo uzasadnił odmowę wydania zezwolenia na dalsze pozostawanie kiosku w pasie drogowym. Zdaniem Kolegium zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie sposób zarzucić naruszenia przepisów procesowych służących realizacji zasady prawdy obiektywnej. Uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia jest według organu odwoławczego pełne, spójne, logiczne i nienoszące znamion dowolności. Zarządca drogi zapewnił również czynny udział stronom w prowadzonym postępowaniu, informował je o podejmowanych w sprawie czynnościach oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym Kolegium nie miało żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu całkowicie błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy – przez przyjęcie w podstawie rozstrzygnięcia argumentu, że usytuowanie obiektu budowlanego (kiosku) zagraża bezpieczeństwu, zakłóca funkcjonalność drogi i pozostaje w sprzeczności z wymogami przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w aktualnym stanie postępowania decyzja SKO we W. jest merytorycznie wadliwa. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na okoliczność, że funkcjonowanie obiektu budowlanego (kiosku) wynika z wydanego pozwolenia na budowę (decyzji [...] z [...] października 1986 r.), mającej swoje umocowanie w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą PRN nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Decyzja o pozwoleniu posadowienia obiektu oraz zezwalająca na jego użytkowanie nie została dotychczas uchylona i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Obiekt budowlany (kiosk) funkcjonuje w granicach pasa drogowego od 24 lat. W tak znacznym okresie prowadzenia działalności gospodarczej nigdy w przeszłości, jak też aktualnie nie doszło do zdarzenia drogowego lub incydentu pozostającego w związku przyczynowym z usytuowaniem obiektu. Uzasadnienie organu samorządowego pierwszej instancji, a za nim Kolegium, odwołujące się do możliwości potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowanego usytuowaniem spornego obiektu, jest niczym innym, jak próbą wyrugowania skarżącej z miejsca posadowienia obiektu na rzecz innego podmiotu, który zabiega o ten teren na swoje potrzeby. Jest zatem kwestią wysoce wątpliwą czy w tej sytuacji chodzi o ochronę uzasadnionego interesu społecznego, czy jest to tylko "administracyjna gra" uczestnika postępowania I. B., któremu nadano status strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca zauważyła, że I. B. uruchomił administracyjny tryb postępowania w sprawie usunięcia zaplecza obiektu budowlanego (kiosku) stanowiącego własność skarżącej, które – według uczestnika postępowania – jest posadowione na jego terenie. W postępowaniu przed inspektorem nadzoru budowlanego kwestia ta została wyjaśniona. Na zapleczu kiosku, gdy jego właścicielem był poprzednik prawny skarżącej, znajdowała się przybudówka. Stan wytworzony tą sytuacją z przeszłości został usunięty, a PlNB zaznaczył, że obiekt budowlany (kiosk) został wybudowany za zgodą ówczesnych władz. W trwającym konflikcie skarżącej z organem administracji publicznej stopnia podstawowego pojawił się nowy element, gdy I. B. rozpoczął szeroko zakrojoną akcję, w której odwoływał się do argumentu, że obiekt budowlany (kiosk) w swojej funkcji użytkowej, a wynikającej z prowadzonej działalności gospodarczej skarżącej, stanowi zagrożenie w rozumieniu przepisów prawa o ruchu drogowym oraz unormowań zabezpieczających ład i porządek w mieście. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie zostało dotychczas wszczęte postępowanie o likwidację miejsc parkingowych w granicach działki, gdzie jest posadowiony kiosk, ani też w zakresie braku zezwolenia na reklamę apteki. Zdaniem skarżącej, tak sprytnie zaaranżowana "akcja przygotowawcza" – jak się obecnie okazuje – trafiła na podatny grunt, gdyż organy administracji samorządowej przyjęły w swojej argumentacji, że w razie sporu administracyjnego, w którym może wystąpić konflikt interesu społecznego z interesem indywidualnym, to w przypadku braku bezpośredniego dowodu zagrożenia sfery publicznej wystarczy odwołać do argumentu, że rolą przepisów odnoszących się do konkretnej materii jest nie tylko reagowanie w przypadku naruszenia konkretnych norm postępowania, a wystarczy stwierdzenie stanu zagrożenia spowodowanego działalnością podmiotu, któremu ten stan potencjalnego zagrożenia można abstrakcyjnie przypisać. Jest prawdą, że takie poglądy w judykaturze sądów administracyjnych funkcjonują, ale z drugiej strony należy mieć na uwadze, że takie odniesienie może być przydatne tylko na tle konkretnych okoliczności dotyczących sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Takiej opcji na tle okoliczności faktycznych sprawy organy administracji jak dotychczas nie wykazały, gdyż – mówiąc wprost – nigdy ich nie było, co uzasadnia zarzut wadliwości rozstrzygnięcia z powodu braku uzasadnionej podstawy faktycznej i prawnej. Dla celów postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym skarżąca przedstawiła zdjęcia wykonane z miejsca położenia kiosku z widocznym odniesieniem jego położenia w stosunku do posadowienia apteki I. B. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że właściciel apteki ma zagwarantowany swobodny dostęp do miejsca wykonywane działalności, a dodatkowo zaznaczyć należy, że nawet wykonany podjazd dla osób niepełnoprawnych nie jest w niczym zagrożony przez obiekt budowlany (kiosk). Poza dotychczas podniesionymi zarzutami skarżąca powołała się na okoliczność, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul [...], której nieruchomość budynkowa znajduje się w bezpośrednim usytuowaniu kiosku, zajęła stanowisko, że kiosk nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców budynku, jak też nie stanowi przeszkody dla funkcjonowania nieruchomości budynkowej wspólnoty a spółdzielnia zadowolona jest z usytuowania obiektu, albowiem korzystnie wpływa na komfort życia społeczności tam zamieszkującej z uwagi na nieuciążliwą działalność (punkt sprzedaży lodów). Również Komendant "A" we W. przy ul. [...] potwierdził w dokumencie z dnia [...] kwietnia 2011 r., że brak było sygnałów od pacjentów, czy też pracowników szpitala, aby działalność gospodarcza wykonywana przez skarżącą miała negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie szpitala. W zaistniałej sytuacji nie ma zdaniem skarżącej jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby zaskarżone orzeczenie i poprzedzająca ją decyzja stały się prawomocne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, albowiem w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdzono uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ani też naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Rozważania w rozpoznawanej sprawie trzeba rozpocząć do przywołania zasadniczych unormowań ustawowych i wynikających z nich wniosków odnoszących się do przypadków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, następnie zaś wskazać na charakter prawny rozstrzygnięć podejmowanych w takich sprawach. Należy przede wszystkim zauważyć, że według zasady sformułowanej w art. 39 ust. 1 u.d.p., zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wśród zakazów ustawodawca wymienił lokalizację obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Już literalna wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. pozwala twierdzić, że hipoteza przywołanego unormowania obejmuje także kiosk (jako obiekt budowlany) wskazany we wniosku strony skarżącej, a więc przepis ten musi być odniesiony do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Motywem wprowadzenia tak restryktywnego unormowania stało się z jednej strony zapewnienie zarządcy drogi warunków jak najskuteczniejszego wykonywania zadań związanych z dbałością o drogę i pas drogowy, z drugiej zaś stworzenie warunków bezpiecznego korzystania z drogi publicznej. Sformułowany w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zakaz nie został jednak pozbawiony wyjątków, albowiem w art. 39 ust. 3 u.d.p. wprowadzono warunkowe odstępstwo od tej zasady, stanowiąc że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przy ustalaniu zakresu obowiązywania wyjątkowego unormowania nie powinno się posługiwać wykładnią rozszerzającą ujętych w nim przesłanek, mając na uwadze ratio legis, które legło u podstaw zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Nietrudno spostrzec, że zastosowanie dyspozycji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p. umożliwiono tylko i wyłącznie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co pozwala wnioskować, że dopiero stwierdzenie zaistnienia w konkretnej sprawie takiego właśnie przypadku otwiera właściwemu zarządcy drogi możliwość wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Z ustaleniem w postępowaniu administracyjnym istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" wiąże się ściśle rozkład ciężaru dowodu co do spełnienia ustawowych przesłanek. Zarówno konstrukcja art. 39 ust. 3 u.d.p., jak i jego wyjątkowy charakter prowadzą do wniosku, że to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywa ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., wszak to wnioskodawca wywodzi z takich okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne, a więc ma interes w uzyskaniu pozytywnego rozstrzygnięcia. Rolą zarządcy drogi publicznej – jako organu właściwego w sprawie – będzie natomiast zbadanie przedstawionych okoliczności oraz ich ocena w kontekście "szczególnie uzasadnionych przypadków" według art. 39 ust. 3 u.s.g. Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanego przypadku, nie można organom orzekającym w sprawie postawić skutecznego zarzutu wadliwej oceny przedstawionych przez wnioskodawczynię okoliczności, które jej zdaniem miałyby przemawiać na rzecz pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Organy te niewadliwie wywiodły, że w zbiorze "szczególnie uzasadnionych przypadków" nie da się pomieścić wcześniejszego uzyskiwania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Trzeba bowiem pamiętać, że każdorazowe rozpatrzenie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego odbywa się w warunkach istniejących w chwili rozstrzygania, które nie muszą odpowiadać ustaleniom poczynionym w aktualnie prowadzonej sprawie. Nie bez znaczenia jest i to, że w związku ze zwiększającym się ruchem miejskim, zarządca drogi nie może pomijać tego zjawiska w postępowaniu dotyczącym ewentualnej zgody na zajęcie pasa drogi publicznej. Ponadto, nawet kilkakrotne zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu "lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" nie stanowią promesy na dalsze pozytywne dla wnioskodawcy decyzje i nie przyznają mu uprawnień, które można byłoby zaliczyć do kategorii praw nabytych. Bez naruszenia reguł poprawnego rozumowania organy wywiodły, że w kręgu "szczególnie uzasadnionych przypadków" według art. 39 ust. 3 u.d.p. nie sposób ulokować podnoszonej przez skarżącą okoliczności dotychczasowego braku zdarzeń drogowych pozostających w związku z funkcjonowaniem kiosku w obrębie pasa drogi gminnej. W postępowaniu dotyczącym ewentualnej zgody na zajęcie pasa drogowego nie mogą mieć decydującego znaczenia argumenty z przeszłości, albowiem zarządca drogi bada tu możliwość funkcjonowania obiektu budowlanego nie tylko w warunkach aktualnych, ale i w przyszłości objętej ewentualnym zezwoleniem. Opisując charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 2 u.d.p., wskazuje się, że należą one do kategorii rozstrzygnięć uznaniowych. Taka kwalifikacja – dająca organom pewien zakres swobody (luzu decyzyjnego) co do sposobu załatwienia sprawy – nie oznacza jednak całkowitej dowolności w działaniu tych organów. Decyzja o takim charakterze nie może być dowolna w tym znaczeniu, że przy jej wydawaniu zarządca drogi powinien rozważyć i ocenić, czy podmiot wnioskujący o zezwolenie przedstawił okoliczności dające się zaliczyć do "szczególnie uzasadnionych przypadków" według art. 39 ust. 3 u.d.p., a także wskazać jakie okoliczności przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy nie uchybiły – jak wcześniej stwierdzono – nie regułom wykładni art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i zasadom poprawnego rozumowania, wykazując że podniesione przez skarżącą okoliczności, które miałyby uzasadniać wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego, nie należą do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Nie można przy tym nie zauważyć, że organy orzekające w sprawie nie poprzestały jedynie na tym argumencie, albowiem w postępowaniu wyjaśniającym sięgnęły po opinię Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (powołaną przez Prezydenta W. powołaną w celu opiniowania i analizowania istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności), odnoszącą się wprost do pasa drogowego ul. [...], w którego obrębie znajduje się kiosk skarżącej. Organy miały więc dostateczne podstawy procesowe (art. 75 § 1 k.p.a.), by taką opinię włączyć do zbioru środków dowodowych i ocenić ten dowód w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. Stąd też w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji znalazły się racjonalne argumenty o szczególnym charakterze ul. [...], która jest drogą dojazdową do dużego, dyżurującego codziennie (ostre dyżury) szpitala klinicznego (przy tejże ulicy), co wymaga pełnej przepustowości dla pojazdów sanitarnych (bez jakichkolwiek zatrzymań i utrudnień), zwłaszcza przy zwiększonym natężeniu ruchu na tej drodze. Nie sposób także nie zgodzić się z rozumowaniem zarządcy drogi, że oddzielenie ruchu pieszego (słupkami) od jezdni i wprowadzenie zakazu zatrzymywania się na ulicy – przy dotychczasowej lokalizacji kiosku – może spowodować utrudnienia w ruchu drogowym wskutek zatrzymywania się pojazdów (wbrew zakazowi) przed kioskiem. W takich warunkach utrudnienia w ruchu pojazdów po tej drodze może wywoływać także transport zaopatrzeniowy na potrzeby funkcjonowania kiosku. Kwestionowanych przez skarżącą rozstrzygnięć nie może wzruszyć argument o istnieniu w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] października 1986 r. (nr [...]) pozwalającej na posadowienie obiektu oraz jego użytkowanie, gdyż legitymowanie się takim dokumentem nie legalizuje zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z zarządem drogami, ani nie zwalnia skarżącej z powinności uzyskania zgody, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przesądzającego znaczenia w kwestii ewentualnej zgody na zajęcie pasa drogowego nie może mieć również pozytywna dla skarżącej opinia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (k. 5 akt sądowych), jak też informacja z dnia [...] kwietnia 2012 r., podpisana przez Komendanta [...], w której stwierdza się, że SP ZOZ "nie otrzymał żadnych sygnałów od pacjentów czy pracowników szpitala, aby działalność [...] miała negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie szpitala", wszak nie są to jednostki kompetentne do zarządzania drogami publicznymi. Trzeba wreszcie zauważyć, że wskazany w skardze spór co do przekroczenia przez obiekt budowlany skarżącej granicy sąsiedniej nieruchomości nie należy do sfery ocenianego postępowania, a więc sąd administracyjny nie może rozpoznawać zasygnalizowanego w skardze konfliktu. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.