III SA/Wr 405/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Regionu D. Ś. NSZZ "Solidarność" na uchwałę Rady Miejskiej w N. R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej "Ośrodka Sportu i Rekreacji w N. R." oddala skargę. Rada Miejska N. R. w dniu [...] – powołując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust.4 ustawy z dnia 18.01.1996 r. o kulturze fizycznej (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 81 poz. 889 ze zm.) oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15 poz. Poz. 148 ze zm.), - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej "Ośrodka Sportu i Rekreacji w N. R.". Zgodnie z podjętą uchwałą, z dniem 01.03.2006 r. utworzona została jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej N. R.: "Ośrodek Sportu i Rekreacji w N. R." z siedzibą przy ulicy K. [...] w N. R. Według § 2 uchwały, powstająca jednostka wyposażona została w majątek, szczegółowo w uchwale określony. W uzasadnieniu podjętej uchwały Rada Miejska N. R. wskazała, iż na mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] utworzono jednoosobową spółkę prawa handlowego z udziałem Gminy, pod nazwą Centrum Turystyczno – Sportowe Sp. z o. o. do zarządzania obiektami sportowymi na terenie gminy. Przeprowadzona z inicjatywy Rady Miejskiej analiza ekonomiczno – finansowa wykazała, iż powołana w 1999 roku spółka jest niewypłacalna i znajduje się w stanie zagrożenia upadłością. W związku z tym, postanowiono do zarządzania i prowadzenia gminnych obiektów sportowych powołać zakład budżetowy, tj. Ośrodek Sportu i Rekreacji w N. R. Ośrodek, zgodnie z uzasadnieniem uchwały, będzie poddawany bieżącej kontroli przez radę miejska jako jednostkę budżetową. Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżył Region D. Ś. NSZZ "Solidarność" we W., zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżoną uchwałą postanowiono o utworzeniu gminnej jednostki organizacyjnej, nie przekazując uprzednio projektu uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej. Tymczasem, przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że organizacja reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Komisji Trójstronnej do spraw Społeczno – Gospodarczych ma prawo do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Strona skarżąca wywodziła, iż wobec nieprzedłożenia do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały, wystąpiła ona w dniu 18 stycznia 2006 r. do Wojewody D. o stwierdzenie nieważności uchwały. W związku z negatywną odpowiedzią ze strony Wojewody, wezwano Gminę Miejską N. R. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy odmówiła usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż brak obowiązku skierowania projektu uchwały Nr [...] wynika z faktu, iż uchwała ta jest indywidualnym aktem organizacyjnym, nie wymagającym konsultacji z organizacjami związkowymi. Strona skarżąca kwestionując stanowisko Rady Gminy wywodziła, iż formy działania administracji publicznej klasyfikuje się na czynności faktyczne i działania prawne. Czynności prawne dzieli się zaś na akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych zalicza się w sferze zewnętrznej działania administracji przepisy powszechnie obowiązujące, a w sferze wewnętrznej instrukcje, zarządzenia i regulaminy. Natomiast indywidualne akty administracyjne wywołują konkretne, indywidualnie oznaczone skutki prawne. Zdaniem strony skarżącej taka klasyfikacja form działania administracji daje podstawy do zaklasyfikowania zaskarżonego aktu jako aktu o charakterze generalnym. Ponadto, w skardze wskazano, iż zasadność uczestnictwa w opiniowaniu projektu uchwały wynika również z tego, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, zaś zaskarżona uchwała tworzy nową jednostkę do zarządzania obiektami sportowymi, podczas gdy w N. R. istnieje już Centrum Turystyczno – Sportowe zatrudniające pracowników oraz objęte działaniem Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność". Wobec powyższego, jak wywodzono, istotne było określenie dalszego bytu powyższego Centrum, zatrudnionych tam osób, przejęcia mienia przez nową jednostkę, skutków takiego przejęcia dla pracowników oraz ewentualnej możliwości zatrudnienia tych osób w nowej jednostce. W konkluzji skargi podniesiono, iż zaskarżona uchwała dotyczyła zadań związkowych, a zatem podlegała obowiązkowi konsultacji z organizacją związkową i wniesiono o jej uchylenie i określenie, że nie może być wykonana. W odpowiedzi na skargę Gmina N. R. wniosła o oddalanie skargi i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W ocenie Gminy zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie podlegała obowiązkowi opiniowania przez organizacją związkową. Stanowi ona o utworzeniu jednostki organizacyjnej gminy działającej w formie zakładu budżetowego i w chwili wniesienia skargi do Sądu, była już aktem obowiązującym. Ponadto, jak podniosła Gmina, uchwała była już przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru – Wojewodę D., który nie stwierdził naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Jednocześnie podniesiono, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 332/05, uchwala rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem administracyjnym. Nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, a obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Gmina wskazała, iż opierając się na wskazanym orzeczeniu NSA, projekt zaskarżonej uchwały nie został skierowany do zaopiniowania stronie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności takiego aktu lub – jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności – stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zarzuty zawarte w skardze nie mogą pozbawić kwestionowanej uchwały przymiotu legalności, gdyż akt ten znajduje dostateczne podstawy w obowiązującym prawie. Według art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. 2001, nr 79, poz. 854 ze zm.) "Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy". Art. 19 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych, stanowi "Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia". Z treści cytowanej regulacji wynika zatem wyraźnie, że - co do zasady - organizacji związkowej reprezentatywnej przyznano prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30.11.2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2027/03, że w/w uprawnieniu organizacji związkowej odpowiada obowiązek organu władzy publicznej (państwowej, samorządowej) kierowania założeń lub projektów aktów pranych do odpowiednich władz statutowych związków celem zaopiniowania. Dla oceny czy zachodziła konieczność przedstawienia projektu przedmiotowej uchwały do zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe w myśl powołanego art. 19 ustawy o związkach zawodowych - co jest istotą niniejszego sporu - konieczne jest przede wszystkim ustalenie pojęcia aktu prawnego i rozważenie czy skarżona uchwała stanowi tego typu akt. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż w doktrynie prawa administracyjnego klasyfikuje się formy działania władzy publicznej na czynności prawne i działania faktyczne. Czynności prawne dzieli się na akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych zalicza się w sferze zewnętrznej działania władzy publicznej przepisy powszechnie obowiązujące, w układzie zaś wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą aktów generalnych jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Akty indywidualne (akty administracyjne), których cechą jest wywołanie konkretnie, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, można sklasyfikować na akty indywidualne zewnętrzne i akty indywidualne wewnętrzne. Akty indywidualne zewnętrzne podejmowane są w formie decyzji administracyjnej, w unormowanym przepisami prawa procesowego trybie. Akty indywidualne zewnętrzne mają zatem jednolity charakter: decyzji administracyjnej. Akty indywidualne wewnętrzne nie mają jednolitego charakteru, są one skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, a zatem mogą dotyczyć regulacji organizacyjnych, mogą przybierać postać polecenia służbowego. Przyjęta klasyfikacja form działania władzy publicznej daje podstawy do zakwalifikowania aktu prawnego do aktu generalnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, który nie uwzględnia rozgraniczenia z uwagi na charakter ogólny aktu prawnego, uzasadniałyby stanowisko, że każda czynność prawna organu władzy publicznej jest aktem prawnym. Jednakże Sąd nie podzielił dalej idącej konkluzji skargi, jakoby z przedstawionego podziału wynikało, iż zaskarżona uchwała należy do aktów generalnych. Zgodnie z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz.1 591 ze zm.) podstawową formą działania rady gminy (jako organu kolegialnego) są uchwały (art. 14). Podejmowane przez radę gminy uchwały nie mają jednolitego charakteru. Rada gminy może podejmować uchwały będące aktami generalnymi oraz uchwały będące aktami indywidualnymi. Do aktów generalnych należy zaliczyć stanowienie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, wydawanie innego rodzaju aktów prawnych, jak np. podejmowanie uchwał określających zasady nabywania, zbywania nieruchomości, uchwalanie programów gospodarczych. Rada gminy podejmuje również uchwały będące aktami indywidualnymi, np. uchwała o powołaniu i odwołaniu skarbnika, uchwała o utworzeniu lub likwidacji przedsiębiorstwa, zakładu lub innej jednostki organizacyjnej. Objęcie różnych form działania rady gminy jednym pojęciem uchwały, nie może prowadzić do tego, że nie różnicuje się trybu podejmowania określonego rodzaju uchwał, wprowadzając jednolite wymagania w tym zakresie. To zróżnicowanie rodzaju podejmowanych przez radę gminy uchwał musi być uwzględnione przy określeniu zakresu obowiązku wypływającego z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych. Obowiązek współdziałania rady gminy z organizacją związkową reprezentatywną dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego. Za taką wykładnią przemawia to, że powołana ustawa o związkach zawodowych w art. 1 ust. 1 stanowi, że "Związek zawodowy jest dobrowolną i samorządową organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". W dalszej regulacji powołana ustawa o związkach zawodowych stanowi "związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby (...), a także bronią ich godności, praw i interesów materialnych i moralnych, zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4)", "Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku" (art. 6), "W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej (art. 7 ust. 1). "W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika nie zrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy" (art. 7 ust. 2). Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w prawie stanowienia aktów prawnych oraz w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Przepisy powołanej ustawy o związkach zawodowych są podstawą do rozróżnienia tych form wykonania zadań przez związek zawodowy. Obowiązek współdziałania ograniczyć zatem należy do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczą nieokreślonej grupy ludzi pracy. Akt indywidualny, który pośrednio wpływa na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi pracy może być przedmiotem zaskarżenia przez związek zawodowy na podstawie przepisów prawa we właściwym trybie (art. 23 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek". Według art. 6 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.) "Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą powoływać, likwidować lub przekształcać komunalne zakłady budżetowe (...)". W myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2003, nr 15, poz. 148 ze zm.). "Zakłady budżetowe tworzą, przekształcają w inną formę organizacyjną i likwidują: organy stanowiące samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie". Uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest aktem indywidualnym organizacyjnym. Taki charakter ma zaskarżona uchwała, która w § 1 przewiduje utworzenie jednostki organizacyjnej Gminy N. R. pod nazwą "Ośrodek Sportu i Rekreacji w N. R." z dniem 1 marca 2006 r. Stanowisko to potwierdza także przywołany przez Gminę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., w którym Sąd ten wyraził pogląd, iż uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji i przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym i jako taki nie podlega obowiązkowi współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania złożeń i projektów aktów prawnych. W związku z powyższym, Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, co do obowiązku współdziałania rady gminy ze związkami zawodowymi w zakresie wydawania indywidualnych aktów organizacyjnych. W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. Z tego powodu, na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.