III SA/Wr 408/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyj- nego we Wrocławiu adwokat B. S. 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) nieopłaconej pomocy prawnej oraz 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia pra- womocności wyroku. W decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł. (w tym: [...] zł z tytułu samych składek oraz [...] zł odsetek liczonych na dzień [...] r.). Ten sam organ – po załatwieniu wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy – wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...]), w której zawarł następujące rozstrzygnięcie: "postanawiam: uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] roku., znak: [...] w części dotyczącej wysokości zadłużenia, którego wysokość uległa zmianie w związku z uregulowaniem należności na FP i FGŚP z tytułu składek za pracownika oraz złożoną przez Panią korektę błędnie oznaczonych funduszy na wpłatach, natomiast co do istoty sprawy postanawiam utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] roku., znak: [...]". W początkowym fragmencie uzasadnieniu drugoinstancyjnego orzeczenia (z dnia [...] r.) Zakład podkreślił, że strona prowadziła działalność gospodarczą ([...]) od dnia [...] r. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło z dniem [...] r. Z tego tytułu zalega z opłatą składek na własne ubezpieczenie zdrowotne w okresie od [...] do [...] r. w kwocie [...] (należność główna) plus odsetki w wysokości [...] zł (wyliczone na dzień [...] r.). Następnie opisano – bardzo szczegółowo (s. 1-3 uzasadnienia) – przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, koncentrując się na: czynnościach wyjaśniających dokonanych przez organ w ramach pierwotnego i ponownego rozpatrywania wniosku strony oraz treści oświadczeń i dokumentów przedstawionych w tym czasie przez samą stronę, dotyczących jej stanu rodzinnego, majątkowego i zdrowotnego. W tym zakresie zwrócono – między innymi – uwagę na pismo wnioskodawczyni z dnia [...] r., w którym strona udowodniła, że uregulowała należności na FP i FGŚP z tytułu składek finansowanych przez płatnika za okres [...] i [...] r., w kwocie [...] zł z tytułu należności głównej. Organ podkreślił, że ta właśnie okoliczność "stała się przyczyną uchylenia w części zaskarżonej decyzji z dnia [...] roku., znak: [...]". Jest to jedyny fragment uzasadnienia odnoszący się do pierwszego z rozstrzygnięć (uchylenie pierwotnego orzeczenia, w części) zawarty w decyzji z dnia [...] r. Dokonując natomiast ponownej oceny zasadności wniosku zainteresowanej o umorzenie zaległości, ZUS przytoczył normatywne podstawy, na podstawie których sprawy tego rodzaju powinny być rozstrzygane. Przedstawił w pierwszej kolejności rozwiązania przyjęte w art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, konkludując ostatecznie, że w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 tejże ustawy. Ponieważ strona była ubezpieczona i – jednocześnie – płatnikiem składek na to ubezpieczenie, organ rozważył także dopuszczalność umorzenia na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w związku z art. 28 ust. 3a ustawy. Mocno podkreślono przy tym element uznaniowości decyzji wydawanej na podstawie wymienionych prze-pisów. Organ zatem może, ale nie musi umorzyć należności. Nawet stwierdzenie przesłanek przewidzianych przepisami nie obliguje bowiem do umorzenia należności, gdy inne względy przemawiają przeciwko takiemu załatwieniu sprawy. W ocenie organu, wniosek o umorzenie nie zasługuje w rozpatrywanym przypadku na uwzględnienie, także w świetle postanowień § 3 ust. 1 wspomnianego wcześniej rozporządzenia MGPiPS. ZUS wywodził, że wnioskodawczyni nie wykazała – mimo że to ją obciążał w tym zakresie ciężar dowodu – iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić zaległości bez pozbawienia jej i członków jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Strona uprawniona jest do świadczenia [...] wypłacanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w wysokości [...] zł miesięcznie (netto). Już w trakcie toczącego się postępowania w niniejszej sprawie zlikwidowała prowadzoną wcześniej działalność gospodarczą. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z [...] (od [...] r. zarejestrowanym w PUP, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych) i z [...], uprawnionym do zasiłku [...] w wysokości [...] zł. Wnioskodawczyni twierdzi, że pomaga jej [...], pobierająca świadczenia [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, z czego około [...] zł przeznacza na opłatę mieszkania i częściowy wykup leków dla rodziny zainteresowanej. Z zeznań podatkowych za [...] i [...] r. wynika, że wnioskodawczyni rozlicza się wraz z [...], który w [...] r. uzyskał dochód w kwocie [...] zł, a za rok [...] – [...] zł. Sama wnioskodawczyni uzyskała w [...] r. dochody ze świadczeń [...] w kwocie [...] zł, natomiast z działalności gospodarczej wykazała w tym okresie stratę ([...] zł). Rodzina nie korzysta z pomocy społecznej. Organ mocno zaakcentował fakt, że działalność, której przedmiotem było [...], jest "kontynuowana" w tych samych punktach przez osobę [...]. W tej sytuacji ZUS nie dał wiary, iż wnioskodawczyni pozostaje bez innych źródeł dochodu. Podkreślono, że w tak ustalonym stanie faktycznym Zakład nie jest w stanie ustalić rzeczywistego dochodu strony, a w konsekwencji tego – nie jest też w stanie stwierdzić, czy spłata zaległości pozbawiałaby zobowiązaną i członków jej rodziny niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu podkreślono następnie, że w sprawie nie zachodzi również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (poniesienie strat w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić wnioskodawcę możliwości dalszego prowadzenia działalności). W odniesieniu do przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (przewlekła choroba zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności), ZUS przyznał, że w czasie postępowania wyjaśniającego przedłożono szereg dokumentów medycznych dotyczących zainteresowanej i członków jej rodziny. Organ wywodził jednak, że choroby i schorzenia nie pozbawiły zobowiązanej możliwości uzyskiwania dochodu, skoro prowadziła ona wcześniej działalność gospodarczą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. powołała się na dwie okoliczności. Wyjaśniła mianowicie, że jako [...] KRUS nie została poinformowana przez ZUS – przy rozpoczęciu i prowadzeniu działalności gospodarczej – o obowiązku opłacania składki zdrowotnej (gdyby uzyskała taką informację, wcześniej zakończyłaby działalność). Podkreśliła też, że wysokość powstałego zadłużenia jest tak wielka, że nigdy nie będzie w stanie go spłacić. W odpowiedzi Zakład podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, w wypadku stwierdzenia co najmniej jednego z uchybień (materialnoprawnych lub procesowych) wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeżeli zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, skargę należy oddalić, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 tej samej ustawy. Godzi się dodatkowo zauważyć, iż – w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. – sąd nie jest związany ani zarzutami i wnioskami sformułowanymi w skardze, ani też powołaną w niej podstawą prawną. W świetle przywołanych zasad oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze. Trzeba naprzód zwrócić uwagę na to, że argumenty skargi nie są zasadne. Trafnie zauważył organ, że powinność dołożenia należytej staranności w uzyskaniu informacji co do warunków – także prawnych – które dotyczą prowadzenia działalności gospodarczej, obciąża przede wszystkim podmiot, który zamierza podjąć taką działalność. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie wywodzono nawet swoiste "domniemanie", że osoba, która rozpoczęła i prowadzi działalność gospodarczą zna uregulowania prawne działalności tej dotyczące. To skarżąca powinna zatem uzyskać wiarygodne informacje dotyczące obowiązku odprowadzania składek z tytułu ubezpieczenia społecznego, zanim podjęła działalność podlegającą takiemu ubezpieczeniu. Natomiast kwestia możliwości (niemożliwości) spłacenia przez stronę skarżącą zaległości z tytułu nieuiszczonych a należnych składek na ubezpieczenie zostanie ostatecznie przesądzona dopiero przy podjęciu przez Zakład próby wyegzekwowania tych zaległości. Godzi się w dalszej kolejności podkreślić, że organ uwzględnił prawidłowy stan normatywny, oceniając zasadność (bezzasadność) wniosku zobowiązanej o umorze-nie zaległości. Dokonał przede wszystkim oceny zagadnienia całkowitej niewypłacalności strony jako potencjalnej przesłanki umorzenia, stosownie do wymagań przewidzianych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej w dalszych wywodach "ustawą"), nie dopatrując się aktualnie – trafnie – istnienia żadnego z przejawów niewypłacalności, wymienionych taksatywnie w art. 28 ust. 3 ustawy. W sprawie zachodziła też niewątpliwie konieczność dokonania oceny przez pryzmat postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, przytaczanego dalej jako "rozporządzenie"), w związku z art. 28 ust. 3"a" i ust. 3"b" ustawy. Trafnie zwrócono przy tym uwagę na element uznaniowości rozstrzygnięć ferowanych na podstawie wymienionych przepisów. Wymaga zauważenia, że ocena przeprowadzona na kanwie przepisów rozporządzenia nie jest powierzchowna. Organ przywołał w jej ramach wszystkie dokonane ustalenia, które miały wpływ na kierunek podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia, odnosząc się do tych faktów (s. 5-6 uzasadnienia kontrolowanej decyzji). Zaskarżona decyzja została mimo to wydana z naruszeniem norm procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwsze uchybienie dotyczy sensu i sposobu sformułowania samego rozstrzygnięcia. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – a taka podstawa prawna została wskazana w osnowie kontrolowanej przez Sąd decyzji – organ jest oczywiście władny uchylić decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Wykorzystanie tej normatywnej możliwości dopuszczalne jest jedynie w zakresie treści pierwotnego rozstrzygnięcia, korygowanego w postępowaniu odwoławczym (czy też – jak w niniejszej sprawie – po ponownym rozpatrzeniu sprawy). Organ powinien ponadto sprecyzować swoje własne orzeczenie co do istoty sprawy, w odniesieniu do uchylonej części decyzji. Poddane weryfikacji sądu rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ewidentnie nie spełnia takiego standardu. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że pierwotna decyzja została uchylona w części dotyczącej wysokości zadłużenia, ... "z tytułu składek za pracownika" zainteresowanej. Tymczasem w decyzji z dnia [...] r. organ orzekł wyłącznie w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Nie było tam w ogóle mowy o zaległości z tytułu składek nieopłaconych za pracownika. Łatwo także zauważyć, że uchylając pierwotne orzeczenie w części dotyczącej wysokości zadłużenia, ZUS nie określił – w decyzji z dnia [...] r. – wysokości tego zadłużenia, do czego był zobowiązany według art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji nie wiadomo, o jakie zadłużenie chodzi. Wątpliwości tej nie wyjaśniono również w uzasadnieniu decyzji, w którym podaje się w tym zakresie różne wielkości. Na s. 1 mowa mianowicie o zaległości w wysokości [...] zł (składki) oraz [...] zł (odsetki), ale na s. 3 podano już inne kwoty ([...] zł – zaległe składki; [...] zł – odsetki). Wypada przypomnieć, że pierwotne rozstrzygnięcie opiewa z kolei na następujące kwoty: [...] zł (składki) i [...] zł (odsetki). We wszystkich trzech przypadkach chodzi przy tym o ustalenie zaległości na ten sam dzień [...] r. Suma zaległych składek i odsetek jest w każdym wypadku inna. Obie wielkości wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji są przy tym wyższe od łącznej kwoty zadłużenia wskazanego w pierwotnym rozstrzygnięciu Zakładu (z dnia [...] r.), a powinny być niższe, skoro przy ponownym rozpatrywaniu wniosku zainteresowanej organ rzekomo uwzględnił należności przez nią uregulowane. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – z tego punktu widzenia – w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd, organ powinien zatem ostatecznie przesądzić o wysokości zadłużenia, w sposób nie budzący wątpliwości, dając temu jednoznaczny wyraz w treści samego rozstrzygnięcia (jeśli nadal okaże się zasadne dokonanie korekty wysokości zadłużenia określonego w pierwotnej decyzji), a także uzasadniając swoje stanowisko w sposób nie budzący wątpliwości. Drugim uchybieniem, które legło u podstaw uchylenia skontrolowanej decyzji, było nieustalenie wszystkich koniecznych okoliczności stanu faktycznego w należyty sposób. Jedną z takich istotnych okoliczności, ze względu na które organ nie dał wiary oświadczeniom skarżącej (tyczącym jej stanu majątkowego), w ramach oceny, czy zachodzi przesłanka umorzenia zaległości, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, był fakt rzekomego "kontynuowania" działalności gospodarczej strony (w zakresie [...]) "w tych samych punktach przez osobę [...]". Dowodowego wsparcia dla takiego twierdzenia można upatrywać wyłącznie w treści znajdującego się aktach administracyjnych sprawy zapisku, określonego jako "Protokół", zawierającego wyłącznie podpis pracownika Zakładu, który go sporządził. Wynika z niego, że w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...] r. z pracownikiem U. M. i G. G. ustalono, iż zobowiązana zlikwidowała wprawdzie swoją działalność gospodarczą z dniem [...] r., ale w tym samym dniu działalność ta została podjęta pod numerem [...] przez E. S. ([...] lub [...] zobowiązanej), w zakresie [...] w zakładach mieszczących się przy ulicach [...] i [...]. Informacje zawarte we wspomnianym zapisku mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kierunku załatwienia sprawy. Z tej jednak przyczyny nie można było poprzestać wyłącznie na sporządzeniu samej adnotacji, w rozumieniu art. 72 k.p.a. Dowodowe znaczenie adnotacji jest drugorzędne (por. E. Klat-Górska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków /pod red. A. Mudreckiego/, Gdańsk 2008, s. 168). Tymczasem dla czynności mających – jak w tym wypadku – "istotne" znaczenie dla sprawy właściwa jest forma protokołu (art. 67 § 1 k.p.a.), z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych (art. 68 § 2 k.p.a.), w tym także przedłożenia takiego protokołu (adnotacji) do podpisu samej zainteresowanej ustaleniami dokonanymi tam przez organ, stosownie do art. 14 § 2 k.p.a. w związku z art. 72 k.p.a. (zob. kategoryczne w tym zakresie twierdzenie J. Borkowskiego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 328). W świetle przywołanych uregulowań, bezwzględną powinnością organu było zweryfikowanie uzyskanych drogą telefoniczną informacji, poprzez zażądanie od właściwego organu zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, tyczącego E. S., a ponadto odebranie od strony oświadczenia w przedmiocie istnienia (nieistnienia) między nią a E. S. więzów rodzinnych. Samo domniemywanie, że jest to [...] lub [...] wnioskodawczyni nie może być uznane za wystarczające w świetle obowiązku organu wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zwłaszcza jeśli zważyć dodatkowo na postanowienie art. 4 in principio ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.), podług którego, akty stanu cywilnego są wyłącznym dowodem zdarzeń w nich stwierdzonych. Opisane naruszenia wszystkich wymienionych przepisów postępowania mogły mieć z pewnością istotny wpływ na wynik sprawy. Jedne z nich (naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) doprowadziły do wydania niejasnego w swoje treści rozstrzygnięcia. Pozostałe (uchybienie przepisom art.: 7, 14 § 2, 67, 68, 72 i 77 § 1) zadecydowały zaś o tym, że dokonanej przez organ oceny istnienia (bądź braku) przesłanki umorzenia przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie można uznać za ocenę nie budzącą wątpliwości i przesądzająca o konieczności odmowy uwzględnienia wniosku. Dlatego też, zobligowany dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd był zobowiązany wyeliminować zakwestionowaną decyzję z obrotu (punkt I wyroku). Rozstrzygnięcie to skutkuje powinnością rozpatrzenia wniosku skarżącej raz jeszcze, z uwzględnieniem wcześniejszych sformułowanych uwag i zaleceń. Orzeczenie pomieszczone w punkcie II wyroku wydano na podstawie § 2 ust. 3 w związku z § 18 pkt 1 lit. "c" i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Punkt III wyroku znajduje natomiast oparcie w dyspozycji art. 152 p.p.s.a.