III SA/Wr 408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę. Przedmiotem skargi M. M. (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] określającą wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę 1.465,67 zł i nakazującą jej zwrot wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Zgodnie z art. 90 ust 1a i 1b, 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.: dalej w skrócie u.s.o.) oraz § 6 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Z. dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania z budżetu Gminy Z. w 2016 r. (dalej w skrócie: Uchwała), udzielono dotacji prowadzonemu przez Skarżącego Przedszkolu Niepublicznemu "[...]" w O., w 12 miesięcznych częściach w wysokości 115.218,99 zł. W wyniku analizy złożonych przez Skarżącego "Informacji miesięcznych o aktualnej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca" za 2016 r. oraz przeprowadzonych kontroli, organ pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący z powodu wykazywania uczniów poniżej 2,5 roku życia pobrał dotacje w nadmiernej wysokości. Jak bowiem wynika z protokołu kontroli doraźnej z dnia [...] grudnia 2016 r. sporządzonego przez D. Kuratora Oświaty w W., do przedmiotowego przedszkola były przyjmowane dzieci w wieku poniżej 2,5 roku życia, co stanowiło naruszenie art. 14 ust. 1 i 1b u.s.o., wedle którego zabronione jest przyjmowanie dzieci w wieku poniżej 2,5 roku. Także kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] marca 2017 r. potwierdziła taki stan rzeczy. Skarżący natomiast wyjaśniał, że dzieci te przebywały w przedszkolu bowiem były w okresie adaptacji. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ pierwszej instancji uznał, że Skarżący pobrał dotację w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 1465,67 zł (za styczeń 2016 r. - 1 dziecko (S.L.) ur. [...].07.2013 r., wiek 29 miesięcy, kwota 732,30 zł; za kwiecień 2016 r. - 1 dziecko (S.A.) ur. [...].10.2013 r., wiek 29 miesięcy, kwota 733,37 zł), która podlega zwrotowi. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji orzekł jak w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. W odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie: art. 90 ust. 2b w związku z art. 14 ust 1b u.s.o., poprzez błędną wykładnię polegającą na założeniu, że dotacja przysługuje na ucznia dopiero w miesiącu następującym po ukończeniu 2,5 roku życia; art. 77 KPA w zakresie w jakim organ rozstrzygający nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w kwestii złożonych wyjaśnień odnośnie prawidłowego wydatkowania dotacji, a konkretnie zawężenia katalogu wydatków podanych w art. 90 ust 3d u.s.o. poprzez wyłączenie wydatków zawartych w art. 5 ust 7 u.s.o.; art. 80 KPA przez przekroczenie granicy swobodnej oceny materiału dowodowego i przyjęciu za udowodnione tezy opartej na błędnej i niezgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d u.s.o. W uzasadnieniu odwołania Skarżący zaakcentował, że otrzymywana przez przedszkole dotacja jest świadczeniem jednorazowym, przekazywanym natomiast w 12 miesięcznych częściach, które nie są podzielne w proporcjach. Dlatego dla pobrania dotacji na danego wychowanka przedszkola nie ma znaczenia, którego dnia miesiąca się urodził, lecz fakt, że w danym miesiącu kończy 2,5 roku życia. Po rozpatrzeniu sprawy SKO w W. nie uznało zarzutów odwołania za zasadne i zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, powołując się na treść art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz orzecznictwo, że skoro dotacja ma charakter roczny a jej wypłata następuje - zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. - w 12 miesięcznych ratach, to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznawanych dotacji - na bieżąco. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 90 ust. 3d), to zasadne jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona. W konsekwencji, jak stwierdziło Kolegium, ratalny charakter tego typu świadczeń polega na tym, że wysokość poszczególnych rat jest osobno określona i wymagalna każda w osobnych terminach. W poszczególnych miesiącach liczba uczniów jest bowiem różna i kwota dotacji zależy od ilości zadeklarowanych uczniów. Zatem każda rata ma osobny byt prawny, jakkolwiek składają się one na jedną sumę świadczenia. Kolegium wskazało dalej, że stosownie z postanowieniami Uchwały, ubieganie się o dotację uwarunkowane jest złożeniem przez osobę prowadzącą dotowany podmiot oświatowy w terminie do 10 każdego miesiąca informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca, sporządzoną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, a rzeczywistą liczbę uczniów przedszkola ustala się na pierwszy dzień miesiąca, za który ma być przekazana 1/12 dotacji. W myśl natomiast art. 14 ust. 1 i 1b u.s.o., wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko ukończyło 3 lata, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dziecko, które ukończyło 2,5 roku. Mając na uwadze powołane regulacje prawne i zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium wskazało, że w informacjach miesięcznych sporządzanych według stanu na pierwszy dzień miesiąca Skarżący w styczniu i w kwietniu 2016 r. wykazał dzieci, które na wskazany dzień nie ukończyły 2,5 roku życia. Tym samym, w ocenie Kolegium uzyskiwanie dotacji na dzieci uczęszczające do przedszkola niepublicznego, które nie ukończyły 2,5 roku życia na dzień 1 stycznia i 1 kwietnia 2016 r. nie spełnia wymogów ustawowych w zakresie kryterium wiekowego, wynikającego z art. 14 ust. 1 i 1b u.s.o. Dotacja w tychże przypadkach pobrana zatem została w nadmiernej wysokości i wobec tego, stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 277; dalej w skrócie: u.f.p.), podlega zwrotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. decyzję Kolegium, Skarżący – wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania - zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza stworzenia przez Kolegium własnej interpretacji pojęcia "na każdego ucznia" wynikającej z art. 90 ust. 2b u.s.o., - prawa materialnego, a konkretnie błędną wykładnię art. 90 ust. 2b u.s.o. W rozwinięciu zarzutów Skarżący, podobnie jak w odwołaniu podkreślił, że przedmiotowa dotacja jest świadczeniem jednorazowym, ale przekazywanym w 12 miesięcznych niepodzielnych na proporcje częściach. W ocenie Skarżącego w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje przysługują na każdego ucznia, który w określonym miesiącu kalendarzowym osiągnął wymagany wiek i nie ma znaczenia którego dnia miesiąca dziecko się urodziło, gdyż konstytucyjna zasada równości nie może dyskwalifikować ucznia dlatego, że urodził się później niż pierwszego dnia miesiąca. Stąd, zdaniem Skarżącego, zasady ustalone w Uchwale, która nie ma pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawą, są sprzeczne z art. 90 ust. 2b u.s.o. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W świetle zaistniałego w sprawie przedmiotu sporu, rozstrzygnięcia wymagało to, czy poczynione w sprawie ustalenia faktyczne dawały podstawę do przyjęcia przez organy, że Skarżący w odniesieniu do dwojga dzieci, pobrał dotację w nadmiernej wysokości na kwotę 1.465,67 zł, gdyż dzieci te na dzień - odpowiednio - 1stycznia i 1 kwietnia 2016 r. nie ukończyły 2,5 roku życia. W ocenie Sądu analiza zarówno uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i materiału dowodowego poprzedzającego jej podjęcie, prowadzi do wniosków zbieżnych z wnioskami organów obu instancji. W konsekwencji, nie sposób podważyć zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organy administracji publicznej wyczerpująco bowiem ustaliły stan faktyczny, w oparciu o wszechstronnie zgormadzony materiał dowodowy (złożone przez Skarżącego informacje miesięczne o aktualnej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca za 2016 r., protokoły kontroli oraz wyjaśnienia Skarżącego) i dokonały właściwej jego subsumpcji do wskazanej w podstawie rozstrzygnięcia normy prawnej. Zarzuty naruszenia zasad procesowych określonych w zarzucanych w skardze art. 7, art. 77 i art. 80 KPA, należało więc uznać za niezasadne. Rozważania w spornej kwestii należy rozpocząć od powołania przepisu art. 14 ust. 1 i ust. 1b u.s.o., który określa, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku (ust.1 b). Z przywołanego przepisu wynika, że kluczowym dla objęcia wychowaniem przedszkolnym jest to, by w dniu rozpoczęcia roku szkolnego (1 września, tj. pierwszy dzień miesiąca), dziecko miało ukończone co najmniej 2,5 roku życia. Niewątpliwie decyduje o tym data urodzenia dziecka, w tym dzień danego miesiąca, w którym dziecko się urodziło, a tak rozumiana data urodzenia dziecka przekłada się również na kwestię związaną z udzielaniem dotacji ze środków publicznych (z budżetu gminy). O dotacjach należnych placówkom niepublicznym jest mowa w art. 90 1a-1c i 2-3b u.s.o. Dotacje przekazywane są na każdego ucznia (m.in. art. 90 ust. 2b) i stosownie do art. 90 ust. 3c u.s.o. są one przekazywane danemu podmiotowi w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika zatem, że szczegółowy tryb związany z udzielaniem i rozliczaniem dotacji oraz ich kontrolą ustawodawca przerzucił na organ jednostki samorządu terytorialnego, dając upoważnienie ustawowe z zastosowaniem zasad określonych w przepisach u.s.o. Zatem w przedmiotowej sprawie doniosłe znaczenie ma akt prawa miejscowego w postaci uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Z. dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania z budżetu Gminy Z. w 2016 r. Otóż, zgodnie z § 6 ust. 3 Uchwały osoba prawna lub osoba fizyczna prowadząca dotowane podmioty oświatowe (...) składa w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów, według stanu na pierwszy dzień miesiąca, sporządzoną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania. W informacji tej, której wzór określał załącznik nr 2 do Uchwały, należało zamieścić imienny wykaz uczniów z Gminy Z. oraz spoza tej Gminy, obejmujący: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania ze wskazaniem gminy zamieszkania, numer PESEL, datę przyjęcia ucznia do przedszkola, datę zaprzestania uczęszczania ucznia do przedszkola, rodzaj niepełnosprawności, jeżeli występuje. Stosownie zaś do § 6 ust. 1 Uchwały dotacje w 12 częściach przekazywane są, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy dotowanego podmiotu oświatowego, o którym mowa w § 1, z tym, że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia roku, którego dotyczy dotacja. Z przywołanej Uchwały wynika, że rzeczywistą liczbę uczniów ustala się na pierwszy dzień miesiąca, za który ma być przekazana 1/12 dotacji. Oznacza to także, że w tymże dniu dany uczeń, aby mógł zostać objęty przedmiotową dotacją, musi spełniać kryterium wiekowe o jakim mowa w art. 14 ust. 1 i ust. 1b u.s.o. Dodać przy tym należy, że ustalenie liczby uczniów na pierwszy dzień miesiąca podyktowane jest tym, że rok szkolny zaczyna się pierwszego dnia miesiąca września. Przyjąć więc należy, że dotacja przysługuje na każdego ucznia przedszkola niepublicznego (art. 90 ust. 2b u.s.o.), o ile spełnia on kryteria wiekowe wyszczególnione w art. 14 ust. 1 i ust 1b u.s.o. Tym samym jeśli dziecko nie ukończyło 2,5 roku życia na dzień sporządzenia informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów, dotacja nie przysługuje. W konsekwencji pogląd Skarżącego, że nie ma znaczenia którego dnia miesiąca wychowanek się urodził, należy uznać za nieprawidłowy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący dla Sądu żadnych wątpliwości, że Skarżący w informacjach na styczeń i kwiecień 2016r., jak się okazało w toku przeprowadzonych kontroli wykazał po jednym dziecku, które wedle daty ich urodzenia, tj. [...].07.2013 r. i [...].10.2013 r., nie ukończyły - odpowiednio na dzień 1 stycznia 2016 r. i dzień 1 kwietnia 2016 r. - 2,5 roku życia. Wypłacone na te dzieci dotacje przyznane na podstawie wadliwie sporządzonych przez Skarżącego informacji miesięcznych są zatem nienależne i stanowią dotacje w nadmiernej wysokości, które w myśl art. 252 ust. 5 u.f.p podlegają zwrotowi. W tak ustalonym stanie faktycznym nie można więc zgodzić się ze Skarżącym, że nastąpiło naruszenie przez organy art. 90 ust. 2b u.s.o. przez jego błędną wykładnię. Reasumując, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dna 29 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.