III SA/Wr 408/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Asesor WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Anna Kuczyńska – Szczytkowska, , Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r., sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. we Wrocławiu, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 30 lipca 2020 r., nr 470000/71/318277/2020/RDZ/4, w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 470000/71/318277/2020/RDZ/4 z dnia 10 czerwca 2020 r. B. Sp. z o.o. (dalej: strona skarżąca, strona) złożyła w dniu 29 maja 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. (dalej: organ ZUS) wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r., ZUS, na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z . z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa COVID) w zw. z art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść przepisu art. 31zo ust. 1 ustawy COVID, wskazując, że prawo do zwolnienia z tytułu składek nie przysługuje stronie skarżącej, ponieważ jako płatnik strona nie zgłaszała do ubezpieczeń społecznych żadnych ubezpieczonych. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 czerwca 2020 r. Powołując się na treść art. 31zo ust. 1 ustawy COVID organ podniósł, że na podstawie danych zawartych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS ustalono, że strona skarżąca została zgłoszona jako płatnik 1 lutego 2004 r., a w dokumentacji rozliczeniowej strony za luty 2020 r. wykazano jednego pracownika, który w okresie od 16 stycznia 2020 r. do 29 lutego 2020 r. przebywał na urlopie bezpłatnym udzielonym na podstawie art. 174 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeksu Pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.; dalej: k.p.). Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 174 § 2 k.p. okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze i w związku z tym, że urlop ten jest zawieszeniem stosunku pracy, przestaje istnieć w okresie korzystania z urlopu bezpłatnego obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Z powyższego ZUS wywiódł, że na dzień 29 lutego 2020 r. strona skarżąca nie zgłosiła żadnej osoby do ubezpieczeń społecznych, a tym samym nie spełniała wymogów niezbędnych do ubiegania się o zwolnienie z obowiązku z opłacenia należności z tytułu składek. Strona skarżąca w skardze na tę decyzję wniosła o jej zmianę i zwolnienie jej od obowiązku opłacania składek za wnioskowany okres. W uzasadnieniu strona podniosła, że w lutym 2020 r., pracownik nie przebywał na urlopie bezpłatnym, a w marcu zostało mu wypłacone wynagrodzenie za pracę wykonaną w poprzednim miesiącu. Strona skarżąca przyznała, że w deklaracji za luty 2020 r., wysłanej w marcu 2020 r. błędnie wykazała, że jedyny pracownik przebywa na urlopie bezpłatnym, jednakże w kwietniu (drogą internetową), maju (w siedzibie organu) i sierpniu (w siedzibie organu po otrzymaniu decyzji) 2020 r. składana była ta sama korekta, w której wskazano, że pracownik nie przebywał na urlopie bezpłatnym, a w deklaracji za marzec 2020 r. strona skarżąca wykazała wypłacone za luty 2020 r. wynagrodzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Pismem z 25 maja 2022 r. strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania przed tutejszym Sądem, w związku z postępowaniem w sprawie o sygn. akt [...] o ustalenie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez W. L. (pracownika strony), prowadzonym przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu z odwołania od decyzji ZUS z dnia 12 marca 2019 r., nr [...]. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją odmówiono stronie skarżącej zwolnienia z opłacania składek za miesiące od marca do maja 2020 r. W niniejszej sprawie ZUS stwierdził, że nie ma podstaw do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek powołując się na treść art. 31zo ust. 1 ustawy COVID, który stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od 1 marca do 31 maja 2020 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.; 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.; 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Z powyższego organ wywiódł, że z uwagi na treść złożonych deklaracji, które za miesiąc luty 2020 r. zawierają zerowe podstawy wymiaru składek, stronie skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia, ponieważ nie została spełniona przesłanka zgłoszenia do ubezpieczenia jakichkolwiek ubezpieczonych na dzień 29 lutego 2020 r. W ocenie Sądu brak jest podstaw do podzielenia stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Dodać należy, że poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, Nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, Nr 19, poz. 366). Zdaniem Sądu decyzja organu wydana w I instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. tj. uzasadnienie nie zawiera praktycznie żadnego wywodu prawnego, a jedynie suche fakty oraz postawiony wniosek o nieprzysługiwaniu stronie zwolnienia. Takie uzasadnienie nie czyni zadość przepisom prawa, w szczególności wskazanemu powyżej art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadzie przekonywania z art. 11 k.p.a. zwłaszcza, że decyzje odmowne (negatywne) powinny być w szczególności przekonująco, wyczerpująco i zrozumiale dla strony uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich naturalną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Z kolei zaskarżona w sprawie decyzja wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ podaje okoliczności związane z podnoszonym niezgłoszeniem przez stronę obowiązkowemu opłacaniu składek w związku z urlopem bezpłatnym jedynego pracownika (co zresztą strona kwestionuje), a nie koncentruje się na treści przepisu art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID, który wymaga zgłoszenia do ubezpieczenia określonej ilości pracowników we wskazanych okresach. Na organie ciążył obowiązek wyjaśnienia, czy można mówić o zgłoszeniu do ubezpieczenia we wskazanej sytuacji, w szczególności, czy dochodzi do wyrejestrowania pracownika z ubezpieczenia w trakcie przerwy w zatrudnieniu, jaką jest pozostawanie na urlopie bezpłatnym, z podaniem pełnej podstawy prawnej, tj. wszystkich odnoszących się do tej kwestii przepisów prawa. Tymczasem organu ograniczył się do stwierdzenia, że okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze i że urlop ten jest zawieszeniem stosunku pracy, przez co w jego okresie przestaje istnieć obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Podkreślić przy tym trzeba, że przepis art. 31zo ust. 1 ustawy COVID wymaga zgłoszenia osób do ubezpieczenia, a strona skarżąca zgłoszona jest jako płatnik składek od 1 lutego 2004 r. Przepis ten w swojej treści nie posługuje się pojęciem "podlegania ubezpieczeniom społecznym" czy "podlegania obowiązku opłacania składek", lecz pojęciem "zgłoszenia do ubezpieczenia". Rozróżnienie tych kategorii pojęciowych i przeprowadzenie pełnej, prawidłowej wykładni omawianego przepisu, a następnie jego właściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, jest obowiązkiem organu, który w sprawie nie został dopełniony. W ramach powyższego, zadaniem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zatem m.in. wyjaśnienie, czy pozostawanie na urlopie bezpłatnym przez pracownika powoduje wyrejestrowanie go z ZUS (co byłoby równoznaczne z brakiem zgłoszenia), czy też okres ten jest wprawdzie okresem bezskładkowym, lecz pracownik w tym okresie pozostaje zgłoszony do ubezpieczenia. Wydana w sprawie decyzja winna zatem spełnić wymagania z art. 107 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem wyrażonej przez Sąd oceny prawnej. Ponadto przed wydaniem decyzji organ winien rozważyć w sprawie możliwość zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i ewentualnego wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie sądowe o ustalenie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez W. L. (pracownika strony), jednak wyłącznie wówczas, gdy wykładnia przepisu art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID doprowadziłaby organ do wniosku, że pozostawanie przez pracownika na urlopie bezpłatnym jest równoznaczne z koniecznością jego wyrejestrowania z ZUS, a tym samym brakiem jego zgłoszenia. W takim przypadku organ winien przeprowadzić wykładnię omawianego przepisu ustawy COVID również w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Podsumowując, w ocenie Sądu podjęte przez ZUS rozstrzygnięcia nie czynią zadość wymaganiom prawa wynikającym z przepisów prawa, a przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.