III SA/Wr 409/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami oddala skargę w całości. I Rozstrzygnięciem opisanym w sentencji niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2015 r. (Nr [...]), w której organ ten skierował skarżącego na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem – organ wyższego stopnia utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ wyższego stopnia") stwierdziło, że Starosta wydał swoją decyzję, uwzględniając wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., ponieważ skarżący (w niniejszej sprawie), w okresie od 18 września 2013 r. do 9 września 2014 r. przekroczył limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium wskazało następnie na przepisy art. 82 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – powoływanej w dalszych rozważaniach – skrótowo – jako "p.r.d."), stanowiące normatywną podstawę skierowania odwołującego się na badania. Organ wyższego stopnia. Zwrócił ponadto uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488 – dalej "rozporządzenie"), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. Na kanwie tych unormowań SKO podkreśliło znaczenie policyjnej ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonego na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Zdaniem organu odwoławczego, tylko uprawniony do tego organ policji jest wyłącznie kompetentny do korygowania ewidencji punktów karnych, poprzez usuwanie z niej punktów karnych w razie odbycia przez ukaranego kierowcę szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej samej ustawy (w sprawie, odwołująca się strona odbyła takie szkolenie). Dla wsparcia takiego stanowiska Kolegium przywołało stosowne judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku, Komendant Wojewódzki Policji we W. jednoznacznie wypowiedział się – w odpowiedzi na pismo samego zainteresowanego z dnia 18 grudnia 2014 r. – że punkty przypisane zostały odwołującemu się prawidłowo. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, będąc związany stanowiskiem organu policji wnioskującego o skierowanie na badania. Dlatego też Kolegium zobowiązane było utrzymać w mocy pierwszoinstancyje orzeczenie, po rozpatrzeniu odwołania strony. II W skardze do tutejszego Sądu zarzucono decyzji organu odwoławczego: 1. naruszenie art. 130 ust. 3 p.r.d. – poprzez nieuprawnioną, rozszerzającą wykładnię, przemawiającą za poszerzeniem podmiotowego zakresu wyłączenia możliwości zmniejszenia liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego wskutek szkolenia, skutkującą przyjęciem, iż strona postępowania wskutek przekroczenia 24 punktów karnych nie mogła skorzystać z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia do zmniejszenia liczby punktów karnych, podczas gdy wyłączenie ustawowe dotyczy wyłącznie kierowcy w okresię 1 roku od wydania pierwszego prawa jazdy; 2. § 8 ust. 6 tego wspomnianego już rozporządzenia – poprzez jego zastosowanie, mimo że przepis ten stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, która zezwala jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zwrot kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Dla wsparcia zarzutów, przywołano w uzasadnieniu skargi trzy judykaty sądów administracyjnych, w których zaprezentowano podobne stanowisko. III W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli jednak do wskazanych tam naruszeń nie doszło, sąd administracyjny zobligowany jest do oddalenia skargi, wedle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. V Pełnomocnik strony skarżącej upatruje istoty sporu w niniejszej sprawie w zagadnieniu niezgodności postanowienia § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, z zakresem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji – także z Konstytucją RP). Kwestia ta wymaga zatem rozważenia, mimo że – zdaniem składu Sądu orzekającego w sprawie – nie ona powinna decydować ostatecznie o kierunku niewadliwego załatwienia rozpoznawanego przypadku. Przeważającą część argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi stanowią wywody oparte ewidentnie na rozważaniach prezentowanych – w odniesieniu do problematyki zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z delegacją ustawową i z Konstytucją RP – w niektórych dotychczasowych judykatach sądów administracyjnych. Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska przedstawionego we wskazanych orzeczeniach. Zdaniem Sądu, poza wykładnią językową art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w istocie samego tylko sformułowania art. 130 ust. 4 pkt 5), przy ustalaniu zakresu pomieszczonej tam delegacji nie można bowiem abstrahować od ewidentnie zawartej w tym samym przepisie, interpretacyjnej wskazówki funkcjonalno-celowościowej, ujętej w słowa "mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Właśnie realizacja cytowanej dyrektywy ustawowej umożliwiała – w ocenie składu orzekającego – przyjęcie w § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego normy, wedle której odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., "nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24". Niniejsze orzeczenie wpisuje się zatem w odmienną linię orzeczniczą, bazującą – przy ocenie zakresu delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. – także na wykładni funkcjonalno-celowościowej tego przepisu. Skład orzekający reprezentuje jednak stanowisko, iż nawet w wypadku uznania, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego został wydany z przekroczeniem zakresu delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji – jako niezgodny z Konstytucją RP, nie powinien być stosowany), okoliczność ta nie ma i tak przesądzającego znaczenia w sprawie. Kluczowa rolę należy bowiem przypisać postanowieniu art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy o kierujących pojazdami, stosownie do którego: "badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, zwanym dalej "badaniem psychologicznym w zakresie psychologii transportu", podlega: 2) kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli: ... b) przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego". Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę co najmniej na dwie kwestie o ważkiej doniosłości. Po pierwsze, na jego jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie, zwłaszcza na użycie bezwarunkowego określenia "podlega", co nie pozwala na żadne wątpliwości, co do obligatoryjnego charakteru powinności poddania się badaniu psychologicznemu przez kierowcę, któremu przypisano skutecznie ponad 24 punkty karne z tytułu naruszania zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Po drugie, analizowany przepis odsyła nie wątpliwie do normy art. 130 ust. 1 p.r.d., a nie do całego art. 130 (jego pozostałych ustępów). Wynika to niedwuznacznie z cytowanego, werbalnego ujęcia art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy o kierujących pojazdami. Obie poczynione konstatacje uzasadniają konkluzję, iż z chwilą przypisania 25 (lub większej liczby) punktów, właściwy organ jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na badania psychologiczne. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy o kierujących pojazdami i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tam sankcji. Odmienna interpretacja czyniłaby zresztą normę ostatnio wymienionego przepisu wręcz bezprzedmiotową, skoro po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych każdy kierowca miałby możliwość skorzystania z samego tylko szkolenia, do którego ustawodawca nawiązał w art. 130 ust. 3 p.r.d., eliminując w ten sposób dopuszczalność skutecznego uruchomienia bez wątpienia bardziej dolegliwej dla niego konsekwencji, w postaci konieczności obligatoryjnego poddania się badaniu psychologicznemu, które ma przesądzić o istnieniu bądź braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Dopiero co przedstawiony kierunek wykładni art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy o kierujących pojazdami, także w kontekście systemowej metody interpretacyjnej (a więc wzajemnego powiązania tego przepisu z wszystkimi postanowieniami art. 130 p.r.d.), nie jest odosobniony. Identyczny pogląd wyraziły wszak składy orzekające WSA w Kielcach, w wyrokach: z dnia 25 listopada 2010 r. (II SA/Ke 691/10) i z dnia 1 czerwca 2011 r. (II SA/Ke 291/11). Mając na uwadze dotychczasowe wywody, nie można podważyć trafności zastosowania w rozpoznawanej sprawie sankcji przewidzianej w art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy o kierujących pojazdami. W okresie od 18 września 2013 r. do 9 września 2014 r. skarżący naruszył wszak przepisy ruchu drogowego, za co przypisane zostało mu skutecznie punkty karne w liczbie przekraczającej 24 pkt. Szkolenie, na które powołuje się strona, zostało odbyte dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., a więc ewidentnie po przekroczeniu limitu 24 punktów. Jak wcześniej wywiedziono, nie daje to już jednak podstaw do skorzystania z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 p.r.d. Nie kwestionując dyscyplinującego charakteru szkolenia przewidzianego w art. 130 ust. 3 p.r.d., trzeba dodatkowo zauważyć, ze nie jest to jedyny środek tego rodzaju. Przeciwnie, ustawodawca dokonał ewidentnej gradacji poszczególnych środków dyscyplinujących. W okresie, w którym kierowca otrzymał co prawda punkty karne, ale nie przekroczyły one liczby 24, ma on możliwość "poprawienia" swoje sytuacji, wykorzystując szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej samej ustawy (jego celowości należy upatrywać w "przypomnieniu" – jedynie – zasad obowiązujących w ruchu drogowym), co powoduje odjęcie mu pewnej liczby punktów, według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Po przekroczeniu wyznaczonego limitu 24 punktów, pozostaje już jednak wyłącznie – na co zwrócono uwagę we wcześniejszych rozważaniach – środek dyscyplinujący, w postaci bezwzględnego obowiązku poddania się – jak w rozpoznawanej sprawie – badaniom psychologicznym (celowe podkreślenia Sądu). VI Wszystkie naprowadzone okoliczności nasuwają końcową konkluzję, iż skontrolowana decyzja nie narusza prawa. Dlatego też, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu w całości.