III SA/Wr 41/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją – wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej: odwołujący się, strona skarżąca, skarżący lub zainteresowany) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S. S. z dnia [...] r. (nr [...]), w której orzeczono o zatrzymaniu zainteresowanemu prawa jazdy kat. [...],[...] nr [...], wydanego przez ten sam organ. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (s. 1-2) Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i podstawowe okoliczności faktyczne sprawy, które spowodowały wydanie pierwszoinstancyjnego orzeczenia. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że strona – mimo dwukrotnego wezwania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. S.– nie stawiła się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odebrania oświadczenia majątkowego, co spowodowało: po pierwsze, wystąpienie wspomnianego organu do Starosty S. o zatrzymanie dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy; po drugie, zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w W. o popełnieniu przez zainteresowanego przestępstwa z art. 209 § 1 k.k. W toku postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy Starosta S. ustalił, iż skarżący uregulował co prawda wszystkie swoje zobowiązania wobec GOPS w S. S., natomiast rośnie jego zadłużenie z tytułu wypłacanych – matce jego dwojga dzieci – świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez GOPS w B. Przedstawione okoliczności stanowiły podstawę do zatrzymania prawa jazdy przez organ pierwszej instancji, w oparciu o przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.). Dokonując normatywnej oceny sprawy Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie wspomnianego przepisu stanowi końcową konsekwencję szeregu okoliczności, które muszą być łącznie spełnione. Wymieniono tu (s. 3-4 uzasadnienia zakwestionowanej decyzji): niewywiązywanie się przez dłużnika z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, co zostanie potwierdzone zaświadczeniem komorniczym o bezskuteczności egzekucji (art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy); przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i wystąpienie przez organ pomocy społecznej wierzyciela o podjęcie stosownych działań przez taki sam organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika (art. 3 ust. 5), w tym o przeprowadzenie – przez ostatnio wymieniony organ – wywiadu alimentacyjnego i odebranie od dłużnika alimentacyjnego oświadczenia majątkowego, stosownie do art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 1; uniemożliwienie przez dłużnika przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub odmowa złożenia oświadczenia majątkowego; złożenie przez organ dłużnika stosownego wniosku o ściganie za przestępstwo z art. 209 k.k. oraz wniosku o zatrzymanie prawa jazdy (art. 5 ust. 3 ustawy, o której mowa). W ocenie SKO, w rozpatrywanej sprawie zaszły wszystkie normatywne przesłanki zatrzymania skarżącej stronie prawa jazdy, a organ pierwszej instancji zachował zasady postępowania przewidziane przepisami art.: 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. W tej sytuacji, argumentem przemawiającym za ewentualnym wyeliminowaniem pierwszoinstancyjnego orzeczenia z obrotu nie może być – zdaniem organu wyższego stopnia – ani to, że dłużnik alimentacyjny wykorzystuje samochód do poszukiwania pracy, ani też to, iż spłacił zadłużenie wobec GOPS w S. S. (skoro posiada zadłużenie względem GOPS w B.). Organ odwoławczy zwrócił na koniec uwagę, iż – zgodnie z art. 5 ust. 6 – wielokrotnie już przywoływanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zainteresowany będzie mógł się ubiegać o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, gdy umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży wymagane oświadczenie majątkowe, ewentualnie zarejestruje się jako osoba poszukująca pracy, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik strony zarzucił, że decyzja Kolegium została wydane z następującymi naruszeniami prawa procesowego: 1) art. 6 k.p.a. w związku z art. 87 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady legalizmu i wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprzeczny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, jako przepis naruszający zasadę prawidłowej legislacji, zasadę sprawiedliwej procedury, sprzeczny z istotą i celem całej ustawy i naruszający zakaz karania dwukrotnie za ten sam czyn; 2) art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 tej samej ustawy – poprzez przyjęcie, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych wobec skarżącego okazała się bezskuteczna, podczas gdy stan faktyczny istniejący w chwili wszczęcia postępowania nie mieścił się w zakresie pojęcia "bezskuteczność egzekucji" w rozumieniu ustawy; 3) art. 54 § 1 pkt 3 w związku z art. 9 k.p.a. – poprzez wezwanie skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, bez wskazania, w jakiej sprawie skarżący jest wzywany, tj. bez wskazania, że przedmiotem postępowania jest zadłużenie wobec GOPS w B., a nie wobec GOPS w S. S.; 4) art. 7, 77 i 80 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz jego ocenę, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co miałoby polega na: • oparciu ustalenia, że egzekucja jest bezskuteczna na nieaktualnym zaświadczeniu komornika sądowego, pozostającego w sprzeczności z innymi dowodami, • ustaleniu, że egzekucja jest bezskuteczna mimo przedstawienia przez zainteresowanego dowodów wpłat na konto komornika za okres od [...] r. do [...] r., • całkowitym pominięciu faktu, że Prokuratura Rejonowa w W. odmówiła wszczęcia dochodzenia w sprawie niealimentacji skarżącego. Pierwszy z wymienionych, koronny zarzut (pozostałe sformułowano z tzw. "ostrożności procesowej") uzasadniano treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. (P 46/07), w którym Trybunał uznał za sprzeczny z Konstytucją przepis art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnym oraz zaliczce alimentacyjnej. Zdaniem autora skargi, ponieważ treść art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest niemalże tożsama z art. 5 tamtej ustawy, zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, w świetle art. 145 k.p.a. W związku z takimi zarzutami, sformułowano w skardze wniosek o uchylenie decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji i o zasądzenie kosztów. Sąd uwzględnił ponadto wniosek skarżącego o dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych na s. 2 skargi. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W związku z podstawowym zarzutem sformułowanym przez pełnomocnika skarżącego Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 5 ust. 3 (i następne) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie były przedmiotem weryfikacji z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją RP. Trzeba więc przyjąć, że stanowią one nadal część powszechnie obowiązujących przepisów polskiego prawa. Wywodzono też, iż organy administracji publicznej nie mają uprawnień do oceny zgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona z następujących powodów. W związku z głównym zarzutem skargi, wypada zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa" lub "u.p.o.u.a.", w tym art. 5, nie były weryfikowane przez Trybunał Konstytucyjny w płaszczyźnie ich zgodności z Konstytucją RP. Trzeba się zatem zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, iż akt ten formalnie stanowi nadal część krajowego porządku prawnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje przy tym wyłączną kognicję Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych rangi ustawowej. Jedynie takie podejście gwarantuje bowiem jednolitość w zakresie uznawania określonych przepisów czy aktów prawnych za zgodne/sprzeczne z ustawą zasadniczą, mocą orzeczeń Trybunału wiążących wszystkie sądy, niezależnie od partykularnych poglądów konkretnych składów (sędziów) w tej materii. Skoro Trybunał nie orzekał jeszcze w kwestii zgodności z prawem art. 5 u.p.o.u.a., to – nawet jeśli przyjąć (jak to czyni strona skarżąca), iż treść tego przepisu jest "niemalże tożsama" z brzmieniem art. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) – zapatrywanie o istnieniu podstaw do wznowienia postępowania w sprawie, na podstawie art. 145a k.p.a., jest przedwczesne. Przesłanek uzasadniających uruchomienie nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych nie można bowiem absolutnie interpretować rozszerzająco. Dopiero w razie ewentualnego stwierdzenia przez Trybunał niezgodności art. 5 u.p.o.u.a. z Konstytucją, zainteresowany będzie mógł skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 145a. Aktualnie – wobec braku stosownego orzeczenia Trybunału w tym zakresie – w sprawie nie mógł mieć również jeszcze zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, stosując obecne rozwiązania ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organy nie dopuściły się zarzucanych im naruszeń prawa. Trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że ostateczny skutek, w postaci orzeczenia o zatrzymaniu zainteresowanemu prawa jazdy, jest wypadkową wielu zdarzeń i czynności podejmowanych w bardzo złożonej procedurze. W realiach rozpoznawanej sprawy, zdarzeniem początkującym dalszy ciąg czynności różnych organów było zaświadczenie komornika sądowego datowane na dzień [...] r., stwierdzające bezskuteczność egzekucji należności alimentacyjnych skarżącego. W rozumieniu art. 2 pkt 2 in principio u.p.o.u.a., bezskuteczność egzekucji oznacza zaś "egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych" (celowe podkreślenia składu orzekającego). Już same dokumenty, na które zainteresowany powołał się w skardze i które Sąd dopuścił w charakterze dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazują, że stan taki wystąpił w niniejszej sprawie. Na dzień [...] r. datowane jest potwierdzenie wpłaty na konto kancelarii komorniczej w kwocie [...] zł, a na dzień [...] r. – w kwocie [...] zł. W okresie obu miesięcy nie wyegzekwowano więc pełnej należności, ponieważ obowiązek alimentacyjny zainteresowanego wobec jego dwojga dzieci (łącznie) został ustalony na poziomie [...] zł miesięcznie. Marginalnie godzi się podkreślić, że także później uiszczane przez zobowiązanego kwoty wskazują na realizację wspomnianej powinności alimentacyjnej jedynie w części. Tylko wpłaty zlecone w dniu [...],[...],[...] oraz [...] r. opiewały na kwoty po [...] zł. W pozostałych 9 udokumentowanych przez stronę dowodach wpłat, dokonanych w okresie od [...] r. do [...] r. figurują kwoty od [...] zł do [...] zł. Nie pokrywa to pełnej należności miesięcznych alimentów za ten okres. Naturalną konsekwencją zaświadczenia komorniczego stwierdzającego bezskuteczność egzekucji (z dnia [...] r.) było wydanie przez Wójta Gminy B. (organ pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wierzyciela alimentacyjnego), w dniu [...] r., decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla A. K. – syna zainteresowanego (w kwocie [...] zł) i dla N. K. – jego córki (w kwocie [...] zł). Ponadto, ten sam organ – zobligowany dyspozycją art. 3 ust. 5 pkt 2 u.p.o.u.a. – wystąpił z wnioskiem do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego (GOPS w S. S.) o podjęcie wobec tego ostatniego stosownych działań. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. S. – respektując z kolei postanowienia art. 5 ust. 1 tej samej ustawy – dwukrotnie wezwał zainteresowanego do osobistego stawiennictwa w siedzibie tego organu, w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odebrania oświadczenia majątkowego (pisma z dnia [...] r. i z dnia [...] r.). Skarżący nie stawił się na żadne z wezwań. Z notatki urzędowej datowanej na dzień [...] r. wynika za to, że w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w tym dniu około godziny 10:30 poinformował on, że nie stawi się w celu dokonania żadnej z wymienionych czynności. Niezwłocznego ustosunkowania się wymaga argumentacja strony skarżącej, w myśl której: po pierwsze, wezwania nie precyzowały sprawy, w ramach której miałoby dojść do przeprowadzenia obu czynności; po drugie, uznał on stawiennictwo za zbędne, ponieważ spłacił wcześniejsze zaległości w GOPS S. S. wynikające z wcześniej wypłacanych przez ten organ świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz jego dzieci. Argumentacja tego typu nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z wcześniej przedstawionego zestawienia wpłat na konto kancelarii komornika sądowego (w okresie od [...] do [...] r.), zainteresowany musiał mieć świadomość, że nie reguluje swojej powinności alimentacyjnej względem dzieci w pełnej wysokości. Nie może się zatem skutecznie zasłaniać przekonaniem, że uiścił wszystkie zaległości wobec GOPS w S. S. Te bowiem dotyczyły wcześniejszego okresu. Zważywszy na te okoliczności, strona powinna była stawić się w siedzibie wspomnianego organu, w celu dokonania obu czynności, dla których była wzywana. Tylko w ten sposób skarżący mógł bowiem poznać szczegóły sprawy i przedstawić swoje racje. Unikając – bezpodstawnie – realizacji obowiązku wynikającego wprost z ustawy, nie może on obecnie zasłaniać się brakiem znajomości niektórych okoliczności faktycznych, co – ze względu na świadomość zaległości, wynikającą z wpłat dokonywanych na rzecz komornika sądowego, a odbiegających od pełnej kwoty jego zobowiązania alimentacyjnego wobec dzieci – jest zresztą zarzutem nie do końca wiarygodnym. Dopuszczenie możliwości odmowy przez dłużnika alimentacyjnego uczestnictwa w czynnościach wymaganych ustawowo tylko dlatego, iż twierdzi on, że nie jest zorientowany w szczegółach i ma inne wyobrażenie o stanie sprawy, w istocie czyniłoby bezprzedmiotowym zastosowanie tych przepisów ustawy, które ustanowione zostały w oczywistym celu dyscyplinowania dłużnika alimentacyjnego, który – nie wykonując w pełni swojego obowiązku – przerzuca ciężar utrzymania bliskich członków jego rodziny na barki całego społeczeństwa. W konsekwencji należy uznać za w pełni zasadne stanowisko organów, dopatrujących się w takiej postawie skarżącego znamion uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, a zarazem odmowy złożenia oświadczenia majątkowego (w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 u.p.o.u.a.). W końcowym fragmencie art. 5 ust. 3 legislator przewidział następujące konsekwencje takiego zachowania się. Organ właściwy dłużnika zobowiązany został tam mianowicie do złożenia dwóch wniosków: o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 k.k. oraz o zatrzymanie prawa jazdy. Oba takie wnioski zostały sporządzone przez GOPS w S. S. W związku z zarzutem skargi trzeba dobitnie podkreślić, iż obie ścieżki dalszego procedowania w obu sprawach są od siebie niezależne w tym sensie, że sposób załatwienia każdego z wniosków, przez zupełnie inny organ, nie ma wpływu na kierunek rozstrzygnięcia drugiej sprawy. Takiej zależności nie przewidują wszak przepisy analizowanej ustawy. W szczególności, odmowa wszczęcia dochodzenia w sprawie karnej (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), nie wyklucza możliwości zatrzymania prawa jazdy przez właściwego miejscowo starostę. Słusznie zatem pominęło Kolegium "wątek karny", koncentrując się na kwestii zasadności zatrzymania w tym wypadku prawa jazdy odwołującego się, na podstawie art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. Ocena dokonana w tym zakresie jest poprawna. Wymaga w pierwszej kolejności zaakcentowania, że Starosta S. przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, występując o pełną dokumentację sprawy (za pośrednictwem GOPS w S. S.). W świetle tej dokumentacji nie może być żadnych wątpliwości – na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy – iż spełnione zostały absolutnie wszystkie prawem przewidziane przesłani, uzasadniające – w tym konkretnym przypadku – zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. Ponownie wypada przede wszystkim przypomnieć, że jest ona skutkiem uniemożliwienia przeprowadzenia przez skarżącego wywiadu alimentacyjnego, a zarazem odmowy złożenia oświadczenia majątkowego. Okazuje się, że poszczególne organy – od komornika sądowego poczynając, poprzez oba organy pomocy społecznej (właściwe dla wierzyciela i dłużnika alimentacyjnego), a na Staroście S. kończąc – wypełniały jedynie skrupulatnie wszystkie swoje powinności, określone wymienionymi już w toku dotychczasowych rozważań przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem składu orzekającego Sądu, w tej sytuacji nie można było uznać zasadności zarzutów rzekomego naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych w skardze. W konsekwencji, uwzględniając dyspozycję art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.