III SA/Wr 41/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Makowska - Hrycyk (sprawozdawca), Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi K.S. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z [...] r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżąca w dniu [...] r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za marzec-maj 2020 r. (pkt II ppkt 1 wniosku RDZ). Zaskarżoną decyzją – wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") - organ umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. W uzasadnieniu powołał brzmienie art. 31zo ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 oraz art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. co skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres kwiecień 2020 r. W skardze strona zarzuciła: 1) naruszenie prawa poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącej; 3) naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez uznanie, że salda należności na koncie płatnika składek powstałe wskutek niedopatrzenia organu w latach 2003-2013 stanowi zapłatę zobowiązania z tytułu składek ZUS za miesiąc kwiecień 2020 r. Wskazując na te zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi argumentowała, że organ dopuścił się nieprawidłowości uznając bezprzedmiotowość postępowania. Wskazała, że spełniła warunki formalne związane z liczba ubezpieczonych oraz okresem prowadzenia działalności do objęcia zwolnieniem z opłacania składek w wysokości 50% (na podstawie art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19). Wskazała, że pismem z 22 kwietnia 2020 r. organ powiadomił skarżącą o rozliczeniu konta płatnika oraz o ustaleniu tzw. nadpłaty w wysokości 49 502, 30 zł, przy czym w odniesieniu do kwoty w wysokości 48 737, 83 zł skarżącej nie przysługuje prawo do zwrotu, tylko prawo do zaliczenia na poczet bieżących należności. Kwotę tę, jak wyjaśniła strona, organ naliczył wskutek postępowania dotyczącego okresu od 30 maja 2003 r. do 30 czerwca 2013 r., w którym skarżąca opłacała składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, mimo że nie miała takiego obowiązku. Wskazała dalej, że długie prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia nadpłaty, czego nie kwestionuje, uniemożliwiło jej w sposób rażący skorzystanie z przepisów tzw. tarczy antykryzysowej dotyczących zwolnienia z ZUS - poprzez zablokowanie możliwości zwrotu nadpłaty na rachunek bankowy płatnika. Skarżąca w okresie od 1 stycznia do 31 maja 2020 r. poniosła z działalności stratę, a w analogicznym okresie roku 2019 osiągnęła zysk. Na spadek obrotów, wedle strony, wpływ miały ograniczenia związane z COVID-19 oraz konieczność czasowego zamknięcia dwóch sklepów. Organ z urzędu zaliczył powstałą nadpłatę na poczet bieżących zobowiązań składkowych, jednocześnie uniemożliwiając zwrot, o którym stanowi art. 24 ust. 6c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreśliła, że nie dokonała zapłaty składek za miesiąc maj 202 r. oraz ustawowo została pozbawiona możliwości wskazania okresu, którego dotyczy rozliczona przez organ nadpłata. Zdaniem skarżącej niekorzystny zbieg terminów zakończenia postepowania dotyczących lat ubiegłych nie powinien wpływać na prawo do pomocy z tytułu tarczy antykryzysowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu tego pisma procesowego wyjaśnił, że na koncie strony widniała nadpłata, która zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczególnych zasad postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U, poz. 1831) została rozliczona na należności miesiąca maj 2020 r. Tym samym należało uznać, że należności z tytułu składek za maj 2020 r. zostały opłacone. W pozostałym zakresie powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 13 marca 2021 r. o sygn. akt III SA/Wr 399/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 16 sierpnia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 2800/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 13 stycznia 2022 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 41/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku strony o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, za maj 2020 r. Wedle organu ww. postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem składki za okres kwietnia 2020 r. zostały opłacone. Z kolei skarżąca wskazuje, że spełniła warunki zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, a organ bezprawnie umorzył postępowanie w sprawie z jej wniosku. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ bezpodstawnie zastosował instytucję umorzenia postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., w sprawie z wniosku skarżącej, w istocie nie rozpoznał wniosku w trybie ustawowym określonym w ustawie COVID-19, a ponadto i niezależnie od tego naruszenia prawa – decyzja zawiera wady, które same w sobie dyskwalifikują ją prawidłową w rozumieniu art. 107 k.p.a. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, jaką konkretnie podstawę prawną zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek organ przyjął w sprawie: czy ust. 1, czy ust. 1a, czy ust. 2 artykułu 31zo ustawy COVID-19. Z wniosku strony wynika zaś, że chodzi o art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Niemniej jednak zarówno z ust. 1, ust. 1a jak i ust. 2 art. 31zo ustawy COVID-19 wynika, że na wniosek płatnika w każdym z tych przypadków zwalnia się z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na wymienione w nich ubezpieczenia i fundusze i spełnieniu dalszych, innych warunków tych zwolnień. Nie ma wątpliwości, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s., art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19. Proceduralnie zaś wniosek o zwolnienie z opłacania składek w ww. trybie może być zatem rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje w tym drugim przypadku prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w tym przepisie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest również elementem procedury uregulowanej w k.p.a. Z akt sprawy wynika jasno, że skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na podstawie art. 31zo ustawy COVID-19. Pomijając fakt, że organ nie ustalił, którą podstawę prawną zwolnienia podała skarżącą, to niewątpliwie ZUS wniosek ten ocenił przez pryzmat spełnienia jednego z warunków zwolnienia ustawowego w tym zakresie, tj. nieopłacenia należności z tytułu składek. Spełnienie lub nie warunku zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, należy do istoty postępowania uregulowanego art. 31zq ustawy COVID-19 i jego wynikiem jest informacja (ust. 5) lub decyzja (ust. 7) – co Sąd wcześniej wyjaśnił. Wolą ustawodawcy było zatem merytoryczne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek. Brak spełnienia przesłanki zwolnienia nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania w sprawie, bowiem ocena w tym zakresie stanowi zawsze ocenę merytoryczną, polegającą na ustaleniu istnienia przesłanek zwolnienia. Tymczasem organ nie zbadał istnienia przesłanki zwolnienia w sprawie uregulowanej określoną procedurą w ustawie COVID-19. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Taką sprawą, co Sąd pośrednio wskazał wyżej, jest uregulowane w art. 31zo ustawy COVID-19, zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Ponadto w orzecznictwie oraz literaturze prawa zwraca się uwagę na różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 105, pkt 8, i orzecznictwo tam przytoczone). Jak już Sąd wskazał, strona zawnioskowała o zwolnienie ze składek na podstawie art. 31zo COVID-19. Niewątpliwie wniosek ten wszczął postępowanie w sprawie. Został złożony z dochowaniem terminu wskazanego w ustawie COVID-19 (art. 31zp ust. 1), tj. w dniu [...] r., a zatem przed 30 czerwca 2020 r. Okoliczność, że wniosek obejmował składki już opłacone nie może być rozpatrywana z perspektywy bezprzedmiotowości postępowania. To nie jest warunek złożenia wniosku w tym zakresie. Sprawą jest zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Zadaniem organu była weryfikacja, czy skarżąca spełnia warunki tego zwolnienia. Ewentualne ich niespełnienie – zgodnie z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 – skutkuje odmową zwolnienia, co następuje w drodze decyzji. Sprawa z wniosku skarżącego zatem niewątpliwie została wszczęta i miała swój przedmiot. Zagadnienie opłacenia należności z tytułu składek, objętych wnioskiem o zwolnienie, stanowi jedną z przesłanek zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID, co organ winien był ocenić rozpatrując wniosek trybie i na zasadach określonych w ustawie COVID-19. W konsekwencji, stwierdzenie (wniosek wynikający z zaskarżonej decyzji), że skoro należności z tytułu składek zostały opłacone, to skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zwolnienia stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz prawa strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie może też ujść uwadze, że organ nie wypowiedział się w zaskarżonej decyzji, jaką podstawę prawną zwolnienia ze składek ustalił w sprawie, lecz powołał wszystkie możliwe (art. 31zo ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy COVID-19). Istnieje też oczywista niespójność pomiędzy sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie odnosi się bowiem do okresu: maj 2020 r., zaś uzasadnienie – do okresu: kwiecień 2020 r. Prowadzi to stwierdzenia naruszenia także art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a., co wymaga zauważenia, choć naruszenie to ustępuje wadze naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 w związku art. 31zo ust.1 ustawy COVID (jako podstawą prawną zwolnienia wynikającą z wniosku strony). W sumie Sąd nie może dokonać jednoznacznej kontroli sądowej co do rzeczywistego zakresu sprawy, którą organ rozstrzygnął zaskarżoną decyzją. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy ZUS uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Zadaniem organu będzie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w oparciu o właściwe przepisy ustawy COVID-19 oraz inne obowiązujące w sprawie przepisy prawa dochowując zasad prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a), jeśli zajdzie konieczność jej wydania.