III SA/Wr 411/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Maciej Guziński, , Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...]r. M.T. wniósł do Prezydenta Miasta L. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa, od 4/5 % do 18 % alkoholu oraz powyżej 18 % alkoholu w placówce gastronomicznej Restauracja "[...]" w L., przy ul. [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta L., odmówił stronie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % zawartości alkoholu, do spożycia we wskazanym miejscu sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % zawartości alkoholu nie jest możliwe z uwagi na usytuowanie lokalu gastronomicznego - Restauracji "[...]", znajdującego się na terenie Domu Studenta [...] w L. Wydanie zezwolenia naruszałoby art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Od tej decyzji strona się odwołała. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według strony przyjęto bowiem błędnie, że lokal, w którym mieści się Restauracja "[...]", znajduje się na terenie Domu Studenta. W rzeczywistości restauracja mieści się w samodzielnym lokalu użytkowym, wyodrębnionym ze struktury Domu Studenckiego. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. z uwagi na pominięcie słusznego interesu strony. Zakaz sprzedaży alkoholu nie pozwala bowiem stronie osiągnąć zamierzonego celu gospodarczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. Organ uznał, że z dokonanych ustaleń jednoznacznie wynika, że lokal użytkowy, w którym zlokalizowana jest Restauracja "[...]", jest usytuowany w Domu Studenta [...] w L. Wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % zawartości alkoholu nie jest zatem możliwe z uwagi na usytuowanie lokalu gastronomicznego. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, M.T. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji. Zdaniem skarżącego w trakcie prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 10 § 1, art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. - poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu czynności dowodowej, oględzin lokalu Restauracja "[...]", usytuowanego w L. przy ul. [...]; - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji niedostrzeżenia braku formalnego podania polegającego na niesprecyzowaniu rodzaju napoju alkoholowego, na który skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie; - art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. - poprzez niewypełnienie ciążącego na organie obowiązku sporządzenia protokołu z oględzin, gdyż sporządzona została wyłącznie notatka z dnia [...]r.; - art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1992 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez przyjęcie różnej zawartości alkoholu w sentencjach wydanych decyzji przez organy I i II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Według art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1987 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich. Według organu, zakaz ten wyklucza możliwość udzielenia jakiegokolwiek zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych we wskazanych w tym przepisie miejscach. Zarzuty skargi sprowadzają się do interpretacji tego przepisu prawa, a ponadto do wskazanie błędów proceduralnych, mających w ocenie skarżącego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Kolegium podnoszone przez skarżącego wady proceduralne, dotyczące przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z wizji lokalnej obiektu nie mają istotnego znaczenia. Z dokumentów sprawy, w tym: projektu architektoniczno - budowlanego remontu i adaptacji budynku na Dom Studenta [...] w L. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. określono bowiem, że obiekt ten oddano do użytkowania z przeznaczeniem na Dom Studenta. Organ wskazał, że ustalając zakres pojęcia "dom studencki" należy sięgnąć do przepisów z zakresu szkolnictwa wyższego. Za dom studencki uznany jest obiekt prowadzony przez uczelnię, który spełniając określone wymogi bezpieczeństwa dla jego użytkowników, zaspokaja potrzeby mieszkalne studentów w trakcie nauki w szkole wyższej (Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 lipca 2007 r., w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w uczelniach (Dz. U. Nr 128, poz. 897 ze zm.). Prawodawca nie przewidział żadnego wyjątku w tym względzie. W tej sytuacji odmowa wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w Domu Studenta [...] w L. jest, w ocenie strony przeciwnej, zgodna z przepisami prawa. Według organu, chybiony jest też argument skarżącego co do braku formalnego złożonego przez niego wniosku z dnia [...]r., polegającego na niewskazaniu rodzajów napojów alkoholowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że w podaniu tym skarżący wskazał, że ubiega się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5 % alkoholu i piwa, od 4,5 % do 18 % alkoholu i powyżej 18 % alkoholu. Z treści odwołania wynika także jednoznacznie, że skarżący wniósł do organu II instancji odwołanie od decyzji I instancji, odmawiającej wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu o zawartości powyżej 18 % alkoholu. Biorąc powyższe pod uwagę, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie znieść z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie powołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący złożył wnioski o udzielenie zezwoleń pełnym zakresie, to znaczy na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa, od 4/5 % do 18 % alkoholu oraz powyżej 18 % alkoholu w placówce gastronomicznej Restauracja "[...]" w L.. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest natomiast wniosek o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % zawartości alkoholu, do spożycia w miejscu sprzedaży Restauracja "[...]" w L.. Z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1987 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) wynika bowiem, że zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18 % zawartości alkoholu. Bezzasadne są zarzuty podniesione w tym zakresie przez skarżącego, że w podaniu nie określił rodzaju napoju alkoholowego, na który zamierzał uzyskać zezwolenie w sytuacji, gdy na wniosku z dnia [...]r., znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy zostało to wyraźnie określone. Nie został zatem naruszony art. 64 § 2 k.p.a., gdyż podanie skarżącego nie zawierało braków. Sąd stwierdza, że trafna jest interpretacja prawa materialnego, dokonana przez organy orzekające. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie domów studenckich. Organ zatem słusznie stwierdził, że wydanie zezwolenia stanowiłoby naruszenie tego przepisu ustawy. Powoływanie się przez skarżącego na naruszenie jego słusznego interesu w kontekście regulacji powołanego przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 jest zatem bezzasadne. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...]r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w L. z przeznaczeniem na Dom Studenta [...] w L. Mimo podkreślania przez organy orzekające, że w przedmiotowym budynku ze względu na jego funkcje nie mogą być sprzedawane napoje alkoholowe, organ I instancji przeprowadził tam dnia [...] r. wizję lokalną (oględziny) w sprawie stwierdzenia usytuowania placówki gastronomicznej, prowadzonej przez skarżącego, w której skarżący zamierzał sprzedawać napoje alkoholowe. Należałoby z tego wywodzić, że w tym zakresie były niejasności, które zamierzano wyjaśnić w trybie oględzin. Skarżący nie brał udziału w tych oględzinach z uwagi na to, że nie został o nich powiadomiony. W taki sposób organ I instancji naruszył dyspozycję art. 79 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). W wyniku takiego postępowania organ uniemożliwił stronie branie czynnego udziału w przeprowadzeniu tego dowodu (§ 2). Jak trafnie zarzuca skarżący, z oględzin nie sporządzono protokołu, jak tego wymaga przepis art. 67 § 2 k.p.a., a jedynie notatkę służbową. Naruszono w taki sposób dyspozycję tego przepisu. Oceniając powyższą sytuację, Sąd stwierdza, że w postępowaniu organu I instancji naruszono procesowe gwarancje zasady ogólnej postępowania administracyjnego czynnego udziału stron tego postępowania wyrażonej w art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. Mogło to mieć wpływ na wynik tego postępowania. Wydając decyzję, organ II instancji nie dostrzegł wadliwości takiego postępowania. Sąd podkreśla, że organ administracji publicznej nie może pozbawić strony uprawnień wynikających z powołanego przepisu art. 79 k.p.a. przez niezawiadomienie jej o przeprowadzonym dowodzie. Nie mieści się to w zakresie uznania organu lecz jest to obowiązek organu, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. O wzięciu udziału w przeprowadzaniu dowodu może decydować wyłącznie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Naruszenie tego obowiązku, mające miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu tak istotne z punktu widzenia podjęcia przez właściwy organ trafnego rozstrzygnięcia w zakresie stosowania prawa, w którym strona nie miał zagwarantowanej możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a.). W ocenie Sądu, takie działania organu niewątpliwie naruszają naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo obecności, ale także o prawo do czynnego ustalenia stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to o wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poinformowaniu o uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a., ale musi zasada ta również znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania. Organ II instancji uchybień tych nie dostrzegł i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a więc tym samym wydał również decyzję naruszającą prawo. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu organ uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wytyczne Sądu, a w szczególności konieczność przeprowadzenia postępowania z udziałem skarżącego.