III SA/Wr 411/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, (sprawozdawca), , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Przedmiotem skargi K. D. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej: organ, ZUS) z dnia 15 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. nr 470000/71/234710/2020/RDZ. Decyzja wydana została na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: u.s.u.s) Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., we wniosku RDZ w części II Treść wniosku zaznaczyła, że ubiega się o zwolnienie z pkt 1. Zaskarżoną decyzją organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 31zo ust. 2 i ust. 4 uCovid-19 i stwierdził, że aby skorzystać ze zwolnienia należy mieć na dzień 29 lutego 2020 r. zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych, a z dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych wynika, że strona zgłosiła osoby jedynie do ubezpieczenia zdrowotnego. Wskazał organ, że w celu uzyskania zwolnienia należy złożyć nowy wniosek RDZ wskazując, że dotyczy osoby prowadzącej działalność gospodarczą wyłącznie za siebie, w którym powinny być wykazane informacje dotyczące przychodu (ewentualnie przychodu i dochodu za kwiecień). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona wskazała, że przed dniem 1 lutego oraz na dzień 29 lutego 2020 r. posiadała trzy osoby zgłoszone w systemie ubezpieczeń społecznych, spełnia więc warunek z punktu 1. Zarzuciła strona, że bieżąca interpretacja ZUS zakłada zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego, a poprzednia zakładała inny pogląd jakoby za ubezpieczenia społeczne należy traktować system ubezpieczeń społecznych. Dołączyła strona wniosek z 10 kwietnia 2020 r. i wskazała na oznaczenie * i odnośnik, który brzmi "osoby zgłoszone do ubezpieczenia społecznego lub ubezpieczenia zdrowotnego..." Taka była również interpretacja uzyskana w infolinii ZUS. Zdaniem strony organ nie może obecnie zmieniać interpretacji, a jeżeli nie ma pewności, co do znaczenia przepisu, to interpretacja nie powinna być na niekorzyść zainteresowanych. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy i wskazał, że stanowisko zajęte w decyzji jest prawidłowe. Odnośnie argumentów strony dotyczących odnośników oznaczonych * we wniosku, organ stwierdził, że w części II pkt 1 oznaczenie * obejmuje wskazanie składek jakich zwolnienia domaga się płatnik, a nie określa przesłanek tego zwolnienia. Dopiero odnośnik ** wskazuje, że o zwolnienie z obowiązku opłacenia tych składek może ubiegać się osoba, która zgłaszała do ubezpieczeń społecznych na dzień 29 lutego mniej niż 10 ubezpieczonych. Zdaniem organu warunki zwolnienia są jasne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 1 uCOVID-19; powołał się przy tym organ na dokumenty rozliczeniowe, z których wynika, że strona zgłosiła osoby jedynie do ubezpieczenia zdrowotnego. Zdaniem strony stanowisko organu jest wbrew treści wniosku oraz informacjom uzyskanym na infolinii ZUS. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. W sprawie, w treści decyzji organ ograniczył się jedynie do przywołania brzmienia przepisu art. 31zo ust. 1 uCovid-19 oraz stwierdzenia, że strona zgłosiła osoby jedynie do ubezpieczenia zdrowotnego, co nie spełnia wymogów do zwolnienia. Organ nie przeprowadził żadnej wykładni powołanego przepisu, nie wyjaśnił jakie w jego ocenie przewidziano przesłanki dla skorzystania ze zwolnienia i nie wyjaśnił zastosowania przepisu w sprawie. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji trudno jest przeanalizować tok rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w dokonaniu wykładni przepisu art. 31zo ust. 1 uCovid-19 i wskazaniu sposobu jego zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie rozpoznać wniosek strony, wskazując na przepis i wyjaśniając przyjęte przez siebie znaczenie normy prawnej oraz jej zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Organ zobowiązany jest przy tym do odniesienia się do stanowiska strony wskazywanego w skardze, zwłaszcza w zakresie rozbieżnych poglądów prezentowanych przez ZUS. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.