III SA/Wr 413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D D na postanowienie W D z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością miejscową wniosku o zwolnienie z opłaty za wydanie dowodu osobistego oddala skargę. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym po rozpoznaniu zażalenia D. D. na postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku strony do organu właściwego miejscowo - Urzędu Miasta i Gminy w P., utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w dniu [...] D. D. złożył w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego W. wniosek o zwolnienie z opłaty za wymianę dowodu osobistego. Wojewoda przywołał treść art. 45 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t. Dz.U. Nr 139 z 2006 r., poz. 993 z późn. zm.) - zgodnie z którym dowód osobisty wydaje właściwy organ gminy, przy czym właściwość miejscową tego organu ustala się według miejsca pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca pobytu stałego tej osoby (ust.2). Jeżeli nie można ustalić, jak dalej wyjaśnił organ, właściwości miejscowej organu w sposób wskazany w ust. 2, dowód osobisty wydaje organ gminy właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście w mieście stołecznym Warszawie (ust.3). Wojewoda stwierdził, że po ustaleniu, iż wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały na terenie gminy P. , organ pierwszej instancji przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia przez Urząd Miasta i Gminy P. (zgodnie z treścią przepisu z art. 65 par. 1 k.p.a.) Odnosząc się do treści zażalenia, organ II instancji podkreślił, że zgodnie z § 1 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz. U. Nr 112 z 2000 r. poz. 1182 ze zm.) - organ gminy, o którym mowa w ust. 2a, przekazuje wniosek do organu gminy właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego wnioskodawcy, a w przypadku braku takiego miejsca - do ostatniego miejsca pobytu stałego. Dalej w uzasadnieniu Wojewoda wywiódł, iż z zapisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także z cytowanego rozporządzenia wynika, że organ gminy na terenie którego osoba ubiegająca się o wydanie dowodu osobistego zameldowana jest na pobyt czasowy, nie jest właściwy do wydania dokumentu tożsamości, lecz tylko pośredniczy w jego wydaniu. Skoro organ nie jest właściwy do wydania dowodu osobistego, nie może również rozpatrzeć wniosku w sprawie opłaty za wydanie tego dokumentu, ponieważ byłoby to prowadzenie postępowania niezgodnie z właściwością miejscową. Wówczas to organ uchybiłby prawnemu obowiązkowi jaki wynika z art. 19 k.p.a. dla organów administracji publicznej, tj. zasady przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej w rozpatrywanych sprawach. Podsumowując organ drugiej instancji podał, że wnioskodawca nie ma aktualnie zameldowania na pobyt czasowy na terenie miasta W., stąd nie może złożyć wniosku o wydanie dowodu osobistego za pośrednictwem organu gminy W Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył D. D., wnosząc o uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz o zobowiązanie organu I instancji do załatwienia sprawy. Strona wskazała, iż doszło do naruszenia § 1 ust. 2a powołanego rozporządzenia w związku z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskutek przyjęcia przez organ wadliwego poglądu, że skarżący nie może złożyć do Prezydenta W. wniosku o wymianę dowodu osobistego w trybie § 1 ust. 2a w związku z § 5 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty. Dalej zarzucono naruszenia art. 19 k.p.a. w związku z par 1 ust. 2a cytowanego rozporządzenia i par. 3 ust 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłat za wydanie dowodu osobistego (Dz. U. z 2000 r. Nr 105, poz. 1110). Skarżący podniósł, że w § 1 ust. 2a cytowanego rozporządzenia jest mowa o organie właściwym ze względu na miejsce pobytu czasowego osoby, która za pośrednictwem tego organu zamierza złożyć wniosek o wydanie (wymianę) dowodu osobistego. Zdaniem skarżącego nie ma znaczenia fakt, że skarżący nie ma zameldowania na terenie W.. Wskazał na art. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości pod innym adresem. Stąd wywiódł, że skoro mieszka we W. pod oznaczonym adresem z zamiarem przebywania czasowego, to niewątpliwie W. (w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) jest miejscem pobytu czasowego skarżącego, co wyczerpuje przesłankę z § 1 ust. 2a rozporządzenia i tym samym stanowi o właściwości miejscowej Prezydenta W. do przyjęcia od skarżącego wniosku o wymianę dowodu osobistego i przekazania tego wniosku w trybie § 1 ust. 2a w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia, organowi gminy, na terenie której skarżący ma pobyt stały. W dalszej części uzasadnienia skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wywodów zażalenia przemawiających na rzecz właściwości miejscowej Prezydenta W. do rozpatrzenia sprawy zwolnienia od należności administracyjnych, wniesionej podaniem z dnia 30 kwietnia 2008 r. Następnie w swych wywodach skarżący opisał pojęcie należności administracyjnych, wskazując na art. 261 k.p.a. (należności administracyjne w sensie ogólnym) i na art. 265 k.p.a. (należności administracyjne w sensie szczególnym). Dokonał również podziału na należności administracyjne płatne z dołu i płatne z góry. Dalej przywołał art. 36 a ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu opłaty stanowiącej równowartość kosztów jego wydania. Według par. 1 ust. 5 w zw. z par. 5 ust. 5 cytowanego rozporządzenia do wniosku o wymianę dowodu osobistego należy dołączyć (m.in.) dowód uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego. Skuteczność wniosku o wymianę dowodu osobistego, zdaniem strony, jest uzależniona od uprzedniego wniesienia opłaty, chyba że organ zdecyduje o zwolnieniu wnioskodawcy od należności administracyjnych, co może mieć miejsce w sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 267 k.p.a. Podaniem z dnia 30 kwietnia 2008 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie go w całości z należności administracyjnych związanych z wymianą dowodu osobistego, by po otrzymaniu zwolnienia mógł je dołączyć do wniosku o wymianę dowodu osobistego zamiast wymaganego przepisem § 1 ust. 5 cytowanego rozporządzenia dowodu uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego. Skarżący, jak podaje, nie kwestionuje tego, że właściwość w sprawie wymiany dowodu osobistego ma organ gminy, na której terenie skarżący ma pobyt stały. Tym niemniej, jak twierdzi dalej strona, to Prezydent W. ma właściwość do załatwienia sprawy wynikłej z podania z dnia [...] w przedmiocie zwolnienia od należności administracyjnych, gdyż na terenie jego działania strona ma pobyt czasowy i strona ma prawo za pośrednictwem tego organu złożyć wniosek o wymianę dowodu osobistego w trybie § 1 ust. 2a w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, postępowanie w sprawie zwolnienia od należności administracyjnych, które winny być uiszczone z góry, jest postępowaniem administracyjnym poprzedzającym postępowanie w sprawie, w której zachodzi obowiązek uiszczenia należności administracyjnych i dopiero uzyskanie przez stronę decyzji o zwolnieniu z należności administracyjnych pozwala na wszczęcie postępowania w sprawie. Skarżący argumentuje, że skoro może złożyć wniosek o wymianę dowodu osobistego za pośrednictwem Prezydenta W., to wobec tego dysponuje także prawem do uprzedniego złożenia w tym organie podania o zwolnienie od należności administracyjnych za wymianę dowodu osobistego. W końcu skarżący wywodzi, iż o właściwości Prezydenta W. do rozpoznania jego wniosku dodatkowo przemawia § 3 ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego, gdyż opłaty związane z wydaniem dowodu osobistego może pobierać organ właściwy ze względu na miejsce pobytu czasowego wnioskodawcy (skarżącego), w którym złożono wniosek o wydanie (wymianę) dowodu osobistego. Skoro organ jest właściwy w sprawie pobrania należności, to zdaniem strony, niewątpliwie jest właściwy w sprawie rozstrzygnięcia podania o zwolnienie od tych należności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, że skarżący nie jest nigdzie zameldowany na pobyt czasowy a samo mieszkanie z zamiarem przebywania czasowego bez zameldowania nie jest pobytem czasowym w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odnosząc się do zarzutu nieustosunkowania się organu odwoławczego do wywodów przedstawionych w zażaleniu organ wskazał, iż rozważania na temat należności administracyjnych nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, w której spór dotyczy właściwości miejscowej. Zdaniem organu odwoławczego, błędnie strona formułuje wniosek, że sprawa o zwolnienie z opłaty za wydanie dowodu osobistego i postępowanie w sprawie wydania dowodu tożsamości, to dwa niezależne postępowania i mogą być prowadzone przez różne organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody jest zgodne z prawem. Rozpatrzenie wniesionej skargi wymagało dokonania oceny, czy organ II instancji prawidłowo postąpił utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta W. o przekazaniu do organu właściwego miejscowo wniosku o zwolnienie z opłaty za wymianę dowodu osobistego, powołując się na treść art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t. Dz.U.2006, Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W tej materii trzeba wskazać, że na podstawie art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej określa kodeks postępowania administracyjnego w art. 21. Stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach niż określone w pkt 1 i 2 - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że art. 21 nie ma zastosowania wówczas, gdy przepisy szczególne zawierają postanowienia określające kryteria (zasady) ustalania właściwości miejscowej (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska i A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927-2005", Zakamycze 2005, str. 193). W rozpatrywanym przypadku, w zakresie załatwiania spraw o wydawanie dowodów osobistych, uregulowania szczególne określające właściwość miejscową organów, zawarte są w powołanej wyżej ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych a wobec tego przepisów art. 21 k.p.a. nie stosuje się. W świetle art. 45 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organem właściwym do wydania dowodu osobistego jest organ gminy. Według ust. 2 tego artykułu - właściwość miejscową organu, o którym mowa w ust. 1, ustala się według miejsca pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca pobytu stałego tej osoby. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej organu w sposób wskazany w ust. 2, dowód osobisty wydaje organ gminy właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie (ust.3). W wydanym, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 44 tej ustawy, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz. U. Nr 112 z 2000r. poz. 1182 ze zm.) wskazano w § 2a, że wniosek o wydanie dowodu osobistego można składać za pośrednictwem organu gminy właściwego ze względu na miejsce pobytu czasowego wnioskodawcy, jeżeli jego złożenie we właściwym organie gminy nie jest możliwe. Wówczas, jak stanowi § 2b rozporządzenia, organ gminy, o którym mowa w § 2a, przekazuje wniosek do organu gminy właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego wnioskodawcy, a w przypadku braku takiego miejsca - do ostatniego miejsca jego pobytu stałego. Po myśli art. 36a ust. 1 ustawy - dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu należnej opłaty stanowiącej równowartość kosztów jego wydania. Dowód uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego należy dołączyć do wniosku o wydanie dowodu osobistego (§ 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia). Z kolei w § 3 wydanego na podstawie art. 36a ust. 3 ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego (Dz. U. Nr 105 z 2000 r. poz. 1110 ze zm.) postanowiono, że opłaty pobiera organ gminy wydający dowód osobisty (ust.1). Opłata ta może być pobrana przez organ właściwy ze względu na miejsce pobytu czasowego wnioskodawcy, w którym złożono wniosek o wydanie dowodu osobistego. Jak wnosić należy z treści tych przepisów, właściwość miejscowa organu w zakresie wydawania dowodów osobistych oraz w sprawie opłat z tego tytułu została ewidentnie przypisana organowi gminy ze względu na miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego. Wypada także zauważyć, że w świetle art. 261 § 1 i 2 k.p.a.- jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności, a jeżeli w terminie tym należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. W myśl natomiast art. 267 k.p.a. - w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Na tle brzmienia cytowanych art. 261 i 267 k.p.a. nie może budzić wątpliwości, że zagadnienie opłat należnych w toku postępowania jest kwestią incydentalną w toku postępowania głównego, a zatem właściwość miejscowa i zarazem rzeczowa organu do zwolnienia z tych opłat, w braku regulacji szczególnych, determinowana jest właściwością organu prowadzącego postępowanie w sprawie, której opłata (lub wniosek o jej zwolnienie) dotyczy. Jak trafnie zatem zauważył organ II instancji - organ właściwy ze względu na miejsce pobytu czasowego wnioskodawcy nie jest właściwy ani do załatwienia wniosku o wydanie dowodu osobistego, ani do rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłaty za wydanie tego dokumentu tożsamości, lecz tylko pośredniczy w wydaniu tego dokumentu oraz może jedynie pobrać opłatę z tego tytułu. Działania zatem organu właściwego ze względu na miejsce pobytu czasowego wnioskodawcy ograniczone są do czynności technicznych. Regulacja § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. nie zmienia właściwości miejscowej organu, lecz stanowi jedynie udogodnienie dla strony. W ocenie Sądu, w omawianym przypadku, wyrażenie z ust. 2 art. 45 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, że właściwość miejscową organu ustala się "według miejsca pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego" oraz sformułowania - "organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego wnioskodawcy", "organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu czasowego", o których mowa w przytoczonych wyżej przepisach rozporządzeń wykonawczych - należy odnosić do miejsca zameldowania wnioskodawcy na dany pobyt - stały lub czasowy, chyba że strona w ogóle nie ma zameldowania. Rozumowanie takie znajduje oparcie w analizie i celu regulacji zawartych w ustawie o ewidencji ludności i dowodów osobistych. W dowodzie osobistym bowiem, zamieszcza się między innymi (art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy) adres miejsca zameldowania na pobyt stały, a w razie jego braku zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; w przypadku braku zameldowania na pobyt stały albo pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące danych o adresie nie zamieszcza się. Tenże akt prawny nakłada na osoby obowiązek meldunkowy, który w szczególności polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego i czasowego oraz wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego i czasowego, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie (artykuły 4, 10, 15 ust.1). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Wywodzenie zatem, jak w skardze, skutków prawnych z samego tylko twierdzenia strony o przebywaniu w danej miejscowości, bez dopełnienia obowiązku meldunkowego, przy niezaistnieniu żadnych dodatkowych, szczególnych okoliczności faktycznych, usprawiedliwiających brak zameldowania, należy poczytać za zbyt daleko idące i nie znajdujące umocowania w prawie. Jak bezsprzecznie ustalił organ odwoławczy, skarżący nie jest zameldowany na pobyt czasowy we W. Zameldowany zaś jest na pobyt stały w gminie P.. W myśl przepisu art. 65 § 1 k.p.a. zadanie pierwsze, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Zasadnie wobec tego przekazano według właściwości podanie skarżącego do rozpatrzenia przez organ gminy właściwy według miejsca zameldowania skarżącego na pobyt stały. Wbrew więc sformułowaniom skargi, Wojewoda podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył przepisów prawa i w tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 p.p.s.a. - wniesiona skarga podlegała oddaleniu.