III SA/Wr 413/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Gminy Miejskiej w D. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na pkt 12.5 we fragmencie "oraz spożywania na terenie toru powyższych używek" oraz pkt 13 Regulaminu do uchwały Rady Miejskiej w D. w przedmiocie uchwalenia Regulaminu korzystania z Toru Wrotkarskiego 1. stwierdza nieważność punktu 12.5 regulaminu toru wrotkarskiego stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały we fragmencie "oraz spożywania na terenie toru powyższych używek"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kłodzku (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju (dalej: Rada Miasta) nr XLII/221/17 z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie "Regulaminu korzystania z toru wrotkarskiego". Wniósł o stwierdzenie nieważności: - - pkt 12.5 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały we fragmencie "oraz spożywania na terenie toru powyższych używek" oraz pkt 13 ww. Regulaminu. Zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej: u.s.g.) polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w Regulaminie zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących zawartych w aktach rangi ustawowej. W uzasadnieniu wskazał, że pkt 12.5 Regulaminu wprowadza zakaz spożywania napojów alkoholowych i stosowania środków odurzających, które to zakazy wynikają wprost z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm., dalej: u.o.w.w.t) oraz z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 852, dalej: u.o.p.n.). Z kolei w zakresie zakazu palenia tytoniu zawartego w pkt 13 regulaminu wskazał na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2182 ze zm., dalej: u.o.o.z. ustawa o ochronie zdrowia). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Argumentowała, że zakaz palenia wprowadzony w Regulaminie jest uzasadniony i nie stanowi powtórzenia treści przepisów ustawy o ochronie zdrowia, ponieważ art. 5 ust. 1 pkt 9 u.o.o.z. obejmuje wyłącznie taki zakaz w "pomieszczeniach sportowych", natomiast tor wrotkarski stanowi wolną przestrzeń, a ponadto sam ustawodawca w ustawie (w art. 5 ust. 1) posługuje się także pojęciem "terenu". Odnośnie zakazu spożywania alkoholu lub innych środków odurzających, to zdaniem rady Miejskiej w art. 14 ust. 2a u.o.w.w.t. mówi o spożywaniu alkoholu w miejscu publicznym, a pojęcie to nie jest zdefiniowane, co pozwala na doprecyzowanie zakazu w Regulaminie. Z koeli w zakresie zakazu dotyczącego środków odurzających, to w art. 62 ust. 1 u.o.p.n. zabrania się wyłącznie ich "posiadania", a nie spożywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona w części. Przedmiotem kontroli w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenie w Regulaminie toru wrotkarskiego zakazu spożywania na jego terenie alkoholu oraz stosowania środków odurzających oraz wprowadzenia zakazu palenia. Oceniana uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 - dalej: rozporządzenie) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W świetle powyższych uwag, jako zasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W ocenie Sądu przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazywanych wyżej warunkach, kontrolowana uchwała w zapisach zawartych w Regulaminie stanowiącym załącznik do tej uchwały, wymogów tych nie spełnia. Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia regulaminu korzystania z toru wrotkarskiego w zakresie wprowadzenia na jego terenie zakazu spożywania alkoholu oraz środków odurzających. Podziela Sąd argumentację Prokuratora, że doszło do istotnego naruszenia prawa w pkt 12.5. regulaminu, który przewiduje, że zabrania się "12.5 korzystania z toru wrotkarskiego osobom znajdującym się pod wpływem alkoholu lub innych środków odurzających oraz spożywania na terenie toru powyższych używek" - we fragmencie "oraz spożywania na terenie toru powyższych używek". Wprowadzenie powyższego zapisu stanowi powtórzenie norm ustawowych. Odnośnie wprowadzenia zakazu spożywania napojów alkoholowych, to przekroczenie normy kompetencyjnej nastąpiło poprzez powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przekroczenie upoważnienia z art. 14 ust. 6 ustawy. Przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że: W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Przy czym w art. 14 ust. 2a ww. ustawy przewidziano, że: Zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Teren toru wrotkarskiego w ocenie Sądu stanowi miejsce publiczne, jest to bowiem teren ogólnie, powszechnie dostępny. Nie stanowi on tym samym innego niewymienionego miejsca, o jakim mowa w art. 14 ust. 6 ustawy. Natomiast w zakresie wprowadzenia zakazu spożywania środków odurzających, to stwierdzona przez Sąd wadliwość polega na nieuprawnionym powtórzeniu normy zawartej w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który stanowi, że: "Kto wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe (...)". Zgodnie z poglądami orzecznictwa posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia (por. postanowienie SN z 1 marca 2013 r., V KK 425/12, LEX nr 1293872, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2018 r. II AKa 450/17, Lex nr 2680335). Odnośnie natomiast pkt 13. Regulaminu, który przewiduje, że na terenie Toru wrotkarskiego obowiązuje zakaz palenia, to w ocenie Sądu, nie można podzielić argumentacji Prokuratora, że zakaz ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Wskazać trzeba, tak jak to czyni Rada Miejska, że w art. 5 ust. 1 ustawodawca określił enumeratywnie miejsca, w których zabrania się palenia wyrobów tytoniowych. Zgodnie z pkt 9 tego przepisu zabrania się palenia "w pomieszczeniach obiektów sportowych". Zakaz wynikający z tego przepisu jest jednoznaczny i odnosi się on wyłącznie do pomieszczeń obiektów sportowych, a zatem nie obejmuje on terenu toru wrotkarskiego określonego w pkt 13 Regulaminu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ww. ustawy rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy inne niż wymienione w ust. 1 miejsca przeznaczone do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego (..). Na podstawie tej delegacji ustawowej rada gminy posiada zatem uprawnienie do wprowadzenia zakazu palenia na terenie gminy w innych miejscach niż określone przez ustawodawcę. W związku z tym, wprowadzenie przez Radę zakazu palenia na terenie toru wrotkarskiego znajduje umocowanie w przepisach prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części pkt 12.5 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały we fragmencie "oraz spożywania na terenie toru powyższych używek". Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia przepisów w treści zapisu pkt 13 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, dlatego - w tym zakresie - skargę Prokuratora Sąd oddalił. Reasumując - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, natomiast działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. jak w pkt II sentencji wyroku.