III SA/Wr 414/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA - Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 9 sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w związku z wydaniem postanowienia w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia dotyczącego budowy rozlewni gazu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 28 czerwca 2005 r. znak [...]; 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.- zwanej dalej u.p.i.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 28 czerwca 2005 r. znak [...], obciążającą W. P. opłatą w kwocie 71,40zł za wydanie postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu dla inwestycji pod nazwą "Budowa rozlewni gazu". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż Urząd Miasta w Nowej Rudzie działając na podstawie art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo Ochrony Środowiska - wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji W. P. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. powołując się na art. 36 ust. 1 i 4 u.p.i.s., obciążył inwestora sporną opłatą za wydanie postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu. Zdaniem organu odwoławczego, w myśl powołanego przepisu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Koszty te ponosi osoba obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych czyli inwestor, mimo że z wnioskiem o opinię zwrócił się Urząd Miasta. Organ ten podkreślił, że opłata została ustalona na podstawie zarządzenia nr 3/04 z dnia 3 marca 2004 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w K. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną w K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. P. wniósł o uchylenie decyzji z dnia 9 sierpnia 2005 r. nr [...], zarzucając organom sanitarnym obciążenia jego nieuzasadnionymi kosztami wydania opinii, w sytuacji gdy do obowiązku Urzędu Miasta należy zasięganie opinii o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i za te opinie Urząd, a nie inwestor powinien ponosić konsekwencje finansowe jako zleceniodawca. Skarżący zakwestionował również postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, którym stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przez niego przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody i argumenty ujęte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zawiadomiony o wniosku W. P. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie zażądał w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia przeprowadzenia rozprawy, w związku z czym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a. - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu wydane w sprawie przez organy obu instancji decyzje uchybiają obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Zaskarżona decyzja pozostaje w związku z udziałem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procesie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jako że - stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 1 u.p.i.s. - do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W wykonaniu wniosku Urzędu Miasta N. R. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. - powołując się na wymieniony wyżej przepis, art. 57 ust. 1 ww ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz art. 123 k.p.a. - postanowił stwierdzić obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż jak stwierdzono w uzasadnieniu postanowienia - "Dodatkowe dwa zbiorniki gazu o łącznej pojemności 9100 litrów dołożone do już istniejących (dwa zbiorniki po 4.500 l każdy) przekraczają razem pojemność 10m3, wobec czego cała inwestycja zaliczana będzie do mogących pogorszyć stan środowiska". Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. - powołując się na art. 36 ust. 1 u.p.i.s. - obciążył W. P. opłatą w kwocie 71,40zł za wydanie postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu dla jego inwestycji, wskazując iż czynnością przeprowadzoną w ramach swoich kompetencji było "badanie dokumentacji celem wydania postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu ". Wobec zawisłego sporu między inwestorem a organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należało przy ocenie legalności decyzji odpowiedzieć na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do obciążenia inwestora opłatą za wskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu czynności. Ponieważ podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przeto niezbędne staje się rozważenie, czy organy wykazały spełnienie przewidzianych w tym przepisie warunków ustawowych do obciążenia W. P. wspomnianą opłatą. Opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. pobiera się "za badania laboratoryjne" oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, przy czym ponosi je osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z takiego sformułowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że obciążenie opłatą wymaga wykazania przez organ administracji sanitarnej wykonania "badań laboratoryjnych" lub dokonania "innych czynności" w rozumieniu omawianego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano, by organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadziły jakiekolwiek badania laboratoryjne w związku z wydaną opinią. Pozostaje zatem do rozważenia, czy organy te dokonały innych czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przedstawione sądowi akta administracyjne, a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają jednak ustalić, jakież to "inne czynności" wykonał organ sanitarny, by na ich podstawie wydać postanowienie stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jedynym aktem świadczącym o aktywności organu sanitarnego w postępowaniu dotyczącym wyrażenia opinii w sprawie raportu jest postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 28 czerwca 2005 r. nr [...]. Natomiast w postanowieniu obciążającym skarżącego sporną opłatą, wskazano, iż kwotę 71,40zł ustalono za wydanie postanowienia, w uzasadnieniu tego aktu, przeprowadzoną czynnością określono "badanie dokumentów celem wydania postanowienia". Jednakże samego postanowienia nie można uznać za "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (tym bardziej - co oczywiste - za "badanie laboratoryjne", o którym mowa w tym przepisie), gdyż stanowi ono indywidualny akt organu administracji publicznej o charakterze orzeczniczym. Nie można uznać również za "inną czynność" badanie dokumentów (akt sprawy), bowiem czynność ta należy również do sfery orzeczniczej organów Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem z treści art. 36 ust. 1 u.p.i.s. oraz z wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.i.s. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) wynika, że w unormowaniach tych chodzi o czynności faktyczne, nie zaś o akty orzecznicze wydane w trybie procedury administracyjnej. Na takie rozumienie "innych czynności" wskazuje kontekst językowy, w jakim użyto tego określenia. Należy bowiem zauważyć, że omawiane opłaty pobiera się za "inne czynności" w wysokości kosztów ich wykonania (art. 36 ust. 1 u.p.i.s.), zaś "wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania (§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r.) . Do kosztów bezpośrednich zalicza się średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno - epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe ( w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych), koszty podróży służbowych wspomnianych pracowników oraz koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§3 rozporządzenia). Koszty pośrednie obejmują natomiast m.in. koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych, koszty zużytej energii, wody i gazu, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego, koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). Przywołane unormowania pozwalają stwierdzić, że opłaty "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" według art. 36 ust. 1 u.p.i.s. odnoszą się wyłącznie do czynności faktycznych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co wskazuje charakter kosztów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r., nie obejmują natomiast czynności administracyjno-prawnych, przybierających postać indywidualnych aktów wydanych w trybie procedury administracyjnej. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 643/04 i podziela je skład orzekający w niniejszej sprawie. Skoro organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wykazały, jakie czynności faktyczne - i związane z nimi koszty bezpośrednie i pośrednie - poprzedziły wydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to w tak ustalonym stanie faktycznym wydanie decyzji obciążającej stronę skarżącą opłatami, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. było co najmniej przedwczesne. Nie można również zaakceptować zaskarżonych decyzji w części dotyczącej wskazanej podstawy prawnej wyliczenia wysokości opłat, którą było zarządzenie nr 03/04 z dnia 3.03.2004 r. Dyrektora PSSE w K. Akt ten nie został dołączony do materiałów sprawy administracyjnej i stąd nie jest znany Sądowi. Można się tylko domyślać, iż jest "dalszym" aktem wykonawczym w stosunku do wykonawczego (art. 36 ust. 4 ustawy) rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 4.02.2004 r. r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tworzenie takiej "piramidy" aktów wykonawczych do ustawy jest bezprawne, w szczególności gdy zważy się, że akty nazwane zarządzeniami nie mieszczą się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Według bowiem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, takimi źródłami są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, nie zaś wskazane przez organy zarządzenia. Dodać też trzeba, iż sposób obliczania kosztów został wyczerpująco uregulowany w cytowanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia (§ 3 i 4), a kompetencje dyrektora sanitarnej stacji zostały ograniczone tylko do określenia czasu niezbędnego do wykonania badania (§ 6). Skoro wszczęte skargą W. P. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawa materialnego - a mianowicie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu można obciążyć podmiot opłatami za sam fakt wydania postanowienia - oraz dopatrzeć się uchybień proceduralnych polegających na niewyjaśnieniu i niewykazaniu czynności faktycznych, za które ewentualnie należna byłaby opłata przewidziana w art. 36 u.p.i.s. co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.- przeto stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) u.p.s.a. należało zakwestionowaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wyeliminować z obrotu prawnego (pkt I sentencji). Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku znajduje podstawę w art. 152, zaś pkt III sentencji wynika z treści art. 200 w zw. z art. 210 § 2 u.p.s.a.