III SA/Wr 414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] r. Nr [...]. II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Kierownik Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w B. - decyzją z [...] r. - określił B. K. (dalej: strona, skarżąca) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2005-2008 ([...] zł). Kwota ta dotyczyła przejętego przez stronę - w 2007 r. - od M.W. podjętego przez niego na mocy decyzji z [...] r. zobowiązania. Stwierdzone uchybienia dotyczyły pakietu P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie P01b Półnaturalne łąki dwukośne o powierzchni 51,23 ha oraz pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie S02b01 Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) o powierzchni 51,23 ha. Mając na uwadze brak wskazania - w 2009 r. - przez Jednostkę Certyfikującą gospodarstwa strony, jako producenta spełniającego wymagania produkcji ekologicznej, organ I instancji uznał, że strona nie wypełniła - zapoczątkowanego w 2005 r. - pięcioletniego okresu zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej w zakresie rolnictwa ekologicznego na obszarze 51,23 ha. Nadto, na podstawie wyników przeprowadzonej w gospodarstwie strony - w sierpniu 2009 r. - kontroli zmniejszono w/w powierzchnię, jako uprawnioną do płatności. W toku kontroli stwierdzono bowiem, że na działce [...] (o zgłoszonej powierzchni 12,20 ha) faktyczna powierzchnia wynosi 11,51 ha i jest mniejsza o 0,69 ha od zadeklarowanej przez stronę we wniosku na 2009 r. oraz deklarowanej w latach poprzednich. Przyjęto, że stanowiło to 5,9% przekroczenia powierzchni tej działki. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, skarżoną decyzją, Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) ARiMR we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ocenił, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, uregulowane w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej także: WSA) oddalił wywiedzioną od w/w decyzji skargę strony (wyrok z 9 grudnia 2014 r., III SA/Wr 892/13). Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uznał, że wniesiona przez stronę skarga kasacyjna jest zasadna i uchylił wyrok WSA a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez Sąd (wyrok z 25 października 2016 r., II GSK 540/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaakcentować należy, że w związku z tym, że w sprawie WSA wydał wyrok, który został zaskarżony skargą kasacyjną, uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie. Zauważa się bowiem, że stosownie do art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: u.p.p.s.a.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 u.p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (postanowienia). WSA, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z 25 października 2016 r. (II GSK 540/15) wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. W konsekwencji, WSA - przyjmując za własną argumentację Sądu II instancji - uznał, że skarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu, który może istotnie rzutować na ostateczny wynik sprawy. Rację ma zatem strona skarżąca twierdząc, że w aktach administracyjnych brak jest fundamentalnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów - przede wszystkim wykazu Jednostki Certyfikującej (sporządzonego za 2009 r.) a także załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności i pełnej dokumentacji kontroli z [...] r. Nie ma w aktach sprawy również żadnego innego dokumentu, który potwierdzałby ustalenia dokonane przez organy administracji i uprawniał do jednoznacznego stwierdzenia, że - istotnie - skarżąca nie znajduje się na przedmiotowym wykazie oraz że nie spełnia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w 2009 r. W aktach (k. 17) znajduje się jedynie - zgodny z wykazem Jednostki Certyfikującej B Sp. z o.o. - wykaz producentów za 2007 r., który to dokument potwierdza spełnienie wymagań produkcji w rolnictwie ekologicznym dla objętych tym postępowaniem działek o pow. 51,23 ha. Słusznie przyjmuje strona, że każde ustalenie faktyczne organów administracji, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, winno znaleźć potwierdzenie w odpowiednim dowodzie znajdującym się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej - dokonywana przez sąd administracyjny - musi być bezwzględnie oparta o pełny materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy przekazanych do tego sądu przez organ administracji. Sąd administracyjny nie może "dać wiary" twierdzeniom organu, jeżeli nie są one oparte o dowody z akt sprawy. Skarżona decyzja (także decyzja organu I instancji) nie poddaje się zatem kontroli przez WSA, gdyż w jej uzasadnieniu, jako udowodnione, wskazano fakty, które nie znajdują oparcia w znajdujących się w aktach sprawy dowodach. Z akt sprawy wynika także, że w piśmie z [...] r. zatytułowanym "Pismo przewodnie w sprawie prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym i nienależnie pobranych płatności" (k. 37 akt) skarżąca stwierdziła, że zostały przez nią spełnione wszystkie warunki prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym a fakt ten potwierdzają "protokoły z pełnej ręcznej kontroli gospodarstwa" a także zaświadczenia i certyfikaty wystawione przez Jednostkę Certyfikującą. W związku z powyższym nie jest jej znana przyczyna braku wskazania gospodarstwa w wykazie Jednostki Certyfikującej oraz że w celu wyjaśnienia tej kwestii należy zwrócić się do Jednostki Certyfikującej o udzielenie wyjaśnień lub dokonania stosownych sprostowań". W konsekwencji, strona wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania informacji wyjaśniającej z Jednostki Certyfikującej. Treść pisma niewątpliwie potwierdza intencje strony do wyjaśnienia powstałych wątpliwości za pomocą dowodów z dokumentów (informacji z Jednostki Certyfikującej, protokołu kontroli gospodarstwa, zaświadczeń i certyfikatów), co zostało zignorowane przez organy rolne. Analiza akt sprawy dowodzi, co stwierdził NSA, że informacje przekazywane stronie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego były niespójne a nawet mogące wprowadzać w błąd. W informacji o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności (k. 33 akt) wskazano na nienależną płatność za lata 2005, 2006 i 2008 a zatem z wyłączeniem roku 2007, który został objęty późniejszą decyzją. Podobnie w informacji z [...] r. (k. 36 akt). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z [...] r. (k. 35 akt) podano, że wszczęte postępowanie dotyczy płatności przyznanych M. W. decyzjami z [...] r. i [...] r. oraz przyznanych B. K. decyzją z [...] r. W informacji o możliwości zapoznania się z aktami z [...] r. (k. 41 akt) określenie przedmiotowego zakresu postępowania ograniczono jeszcze bardziej do 2005 r. i 2006 r. Powyższe nakazuje - za NSA - przyjąć, że poczynione przez organy rolne w postępowaniu administracyjnym uchybienia mogły mieć wpływ na treść wydanych w sprawie decyzji, nawet wtedy, gdy przyjmie się, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.). Regulacja ta nie zwalnia bowiem organów administracji rolnej z obowiązku stania na straży praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i udzielania wyjaśnień (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy) a także dokonania oceny stosownie do treści art. 80 K.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Reasumując, Sąd stwierdza, że w sprawie organy ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia niespełnienia wymagań produkcji ekologicznej (zawyżenia powierzchni), przy czym ustalenia faktyczne poczyniły bez ich potwierdzenia dowodami z akt sprawy. NSA uznał tymczasem, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnych lub nadmiernie pobranych płatności wszczynane jest z urzędu, ma charakter sanacyjny i wiąże się z nałożeniem przez organ obowiązku a nie z przyznaniem uprawnienia. Powyższe wymaga zatem aktywnego działania organu, nakierowanego na wykazanie, że strona nie dopełniła warunków otrzymania płatności. Mając na uwadze stanowisko NSA, Sąd uznał, że w sprawie należało ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowo - wyjaśniające (zebrać potrzebny i kompletny materiał dowodowy - także ocenić wartość dowodową dopuszczonego przez Sąd, jako dowód w sprawie, pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] r.). Stwierdzone w sprawie oczywiste naruszenia procesowe uniemożliwiały Sądowi ocenę w zakresie kwoty nienależnie - zdaniem organów rolnych - pobranej przez skarżącą spornej płatności. Powyższa kwestia, tj. czy strona faktycznie nienależnie pobrała płatność, jest "otwarta" do rozstrzygnięcia (uzależniona od ustaleń, jakie w sprawie będą poczynione w przyszłości). Podobnie jak kwestie dotyczące przedawnienia i okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu płatności. Biorąc pod uwagę omówione naruszenia prawa, których dopuścił się Dyrektor OR, WSA - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy zrealizować wskazania Sądu.